人保部：養老保障醫保和低保要覆蓋全體居民

　　新華網北京8月23日電 2010年8月23日上午9時，中國社會保障論壇第四屆年會在人民大會堂舉行。人力資源和社會保障部社會保障研究所研究員何平發表演講，針對覆蓋城鄉居民社會保障體系提出五方面建議。以下為演講原文：

　　改革開放以來，社會保障體系建設取得了巨大成就。十七大提出“到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”戰略目標，本文分析探討其目標、原則，并提出政策建議。

　　一、我國社會保障體系建設主要成效

　　我國社會保障歷史以新中國建立為起點，從無到有、從城鎮到農村，不斷發展、完善。改革開放30年特別是黨的十六大以來，社會保障體系建設進程加快，取得了顯著成就，突出體現在以下4方面：一是形成了以繳費型的社會保險為主體，非繳費性的福利性制度和市場化的商業保險為補充的社會保障制度框架，基本完成了制度轉型。城鎮養老等五項保險制度實現了從單位福利向統籌互濟的社會保險的轉變，新型農村合作醫療制度實現了醫療費用從完全由家庭承擔向區域共濟的轉變，籌資機制從國家單一責任向政府、單位、個人、社會、市場責任共擔轉變，保障體系開始從單一層次向多層次發展。二是各項社會保障制度覆蓋范圍擴大，逐步從國有企業向多種所有制組織、從正式職工向靈活就業人員、從城鎮居民向農村居民擴展。隨著經濟的發展，各項社會保障待遇水平穩步提高。企業退休人員月人均養老金由2000年的544元提高到當前的1300元；新型農村合作醫療大病住院醫療費用報銷比例從最初的20%多提高到去年的38%。三是解決了一批體制轉軌的歷史遺留問題，如2800萬下崗職工的基本生活、1400萬政策性破產企業退休人員醫療保障、5000萬國有企業退休人員養老金支付，有力支持了國有企業改革和經濟結構調整，維護了社會穩定。四是初步建立社會化管理服務體系，全國各級社會保險經辦服務機構有7400多個，養老、醫療、失業、工傷、生育等保險待遇相繼改為由社保機構與相關服務機構直接結算或通過銀行支付，老年公共服務設施和服務網絡建設不斷加快，減輕了企事業單位的社會事務負擔。

　　二、社會保障體系建設面臨的形勢

　　社會保障制度改革取得成效的同時，還存在制度不完善、覆蓋面窄、統籌層次低、整體待遇水平不高、服務能力不足等問題，一些歷史遺留問題還未完全解決。當前，我國正進入全面建設小康社會的新的發展階段，人民群眾的社會保障需求與社會保障發展不足的矛盾將長期存在。站在新的歷史起點，社會保障體系建設面臨諸多新要求和新挑戰。主要表現在5個方面：一是我國進入工業化中期階段，工業化進程加快，產業結構深度調整，社會結構和利益格局發生變化，社會風險加大，城鄉間、不同職業群體間保障待遇攀比現象突出，公眾利益均等化、多元化訴求強烈。二是城鄉結構急劇變化，城鎮化加速，2020年城鎮化率有可能到達60%，一方面，農村社會保障問題凸顯。大量在城鄉流動的農民工還缺乏適合其特點的政策安排和管理服務能力，另一方面大量青壯年勞動力轉到城鎮就業，傳統的土地保障和家庭養老難以為繼。三是我國人口老齡化程度加劇，且具有“來得早、來得快、持續時間長、未富先老”等特征，養老保險和醫療保險基金長期支付壓力加大。同時，老年人的生活照顧、醫療護理、精神慰籍需求突出，對社保服務質量的要求越來越高。四是市場化帶來就業方式的多樣化，靈活就業群體的數量和比例呈明顯上升趨勢。現行的社會保險管理層次低、基金區域封閉管理，跨地區調度資金和轉接社保關系難，傳統的以穩定就業人員和單位為依托的社會保障管理，難以適應數以億計、時常變動的個人參保。五是經濟全球化對我國影響加深，社會保障基金投資風險加大，社會保障面臨多重挑戰。

　　機遇與挑戰并存。實現中共中央十七大“到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”戰略任務同時具備以下有利條件：一是讓人人享有社會保障已經成為黨和政府對人民的莊嚴政治承諾，社會保障體系已經成為國家發展的重要目標指向。二是經過30年經濟快速增長，我國綜合國力大大增強。三是多年來改革探索中積累了社會保障體系建設經驗，打下了堅實的工作基礎。

　　三、覆蓋城鄉居民社會保障體系建設目標、原則

　　(一)目標

　　覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標應當是：建立具有中國特色、全民共享的社會保障制度、機制和體制，實現保障對象全民化、保障方式多樣化、籌資渠道多元化、管理服務社會化，為全面實現小康社會提供和諧、穩定的保障網。

　　重點是5個方面：一是保障項目比較齊全，人人享有基本保障。二是待遇水平適度，能夠有效保障基本生活。三是管理服務健全，能夠保證為公民提供方便、快捷、周全的服務。四是制度能夠定型，資金長期平衡，實現可持續。五是保障方式多層次，以滿足人民群眾更高需求。

　　(二)主要原則

　　立足我國人口眾多,長期處于社會主義初級階段，城鄉、地區、群體之間差別大，人口老齡化來勢迅猛國情，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系應遵循以下原則：一是堅持以繳費型社會保險制度為主體，以非繳費型福利項目和商業保險為補充。既要防止福利過度擴張，又要防止過度商業化傾向，基本保障應從低水平起步，與經濟社會發展要求和水平相適應。二是堅持公平與效率相結合，權利與義務相對應。三是堅持統籌城鄉、整體設計、分步實施、配套推進，先解決制度從無到有的問題，循序解決覆蓋面從小到大、待遇水平從低到高的問題，量力而行，積極而為，穩妥推進社會保障體系建設。四是堅持以政府為主導，充分發揮社會與市場力量，共同推進社會保障體系建設。 四、覆蓋城鄉居民社會保障體系建議

　　根據經濟社會發展狀況、城鄉居民社會保障需求和各方面承受能力，制定我國城鄉社會保障中長期發展規劃，統籌推進社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業發展，重點是養老保障、醫療保障和最低生活保障要覆蓋全體居民。

　　（一）完善城鄉養老保障體系

　　一是建立城鎮養老補貼制度。根據國家負擔能力，城鎮養老補貼制度可先從高齡老人開始，并逐步覆蓋到城鎮全體無收入老人，中央財政對中西部地區予以財力支持。城鎮無收入老人養老補貼制度，與新型農村養老保險制度、城鎮職工養老保險制度組成覆蓋城鄉居民的養老保險制度體系。統賬結合的城鎮企業職工養老保險制度是我國社會保險制度的重要創新，汲取了現收現付制和完全積累制的優點，能有效地應對人口老齡化，符合世界養老保障改革方向，應繼續堅持，不斷擴大覆蓋面；總結新型農村養老保險制度試點經驗，逐步完善推廣并走向定型，加快覆蓋全體農民。

　　二是建立城鎮統一的職工養老保險制度。事業單位養老保險制度改革在總結試點經驗的基礎上全面推進，擇機改革機關事業單位養老保險制度，實行與企業職工基本一致的社會統籌與個人賬戶相結合，單位與個人繳費。過渡期內實行“老人老辦法、新人新辦法”，建立職業年金，同時保證改革前后待遇水平不降低。適當降低靈活就業人員繳費負擔，促進參保。

　　三是在全面實現企業職工基本養老保險省級統籌的基礎上，實行基礎養老金全國統籌，建立中央統籌基金，建立健全中央與地方責任分擔機制。將基礎養老金和已退休的“老人”一部分養老金改為由中央負責，個人賬戶養老金、“老人”的另一部分養老金和“中人”的過渡性養老金由地方負責。

　　四是在確保當期發放的前提下，逐步做實個人帳戶并進行投資運營，建立部分積累的運行機制。基金由省級社會保險經辦機構集中管理，委托有資質的市場投資機構運營，國家在政策上給予優惠，如投資于長期穩健回報的行業和經濟效益明顯的國家基礎設施，也可專門發行特種養老保險個人賬戶基金債券，在限定的年限內承諾合理的收益率。

　　（二）進一步完善城鄉醫療保障體系

　　城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助共同組成基本醫療保障體系，符合我國國情并從制度上覆蓋全民，未來應繼續堅持，有條件的地區可探索建立統籌城鄉居民醫療保險制度。不斷完善政策體系，制定醫療保險關系轉移接續辦法和參保繳費年限折算與互認規定，保障流動人口的醫療保障權益；按照“政策統一、標準統一、基金使用統一、管理統一”的規范，實現醫療保險地級統籌；建立門診統籌，依托社區衛生服務機構，提高參保人員待遇水平，充分利用學校、社區的平臺，為居民參保提供方便的服務，實現人員全覆蓋，縮小不同群體間待遇差距。

　　（三）切實解決城鄉流動人口社會保障問題

　　一要完善流動人口社會保障政策，以農民工為重點落實并不斷完善養老、醫療保險等跨地區轉移接續和城鄉銜接辦法，進一步健全被征地農民社會保障制度。二要促進就業，提高農民工和被征地農民的素質和市場就業能力，加大農民工擴面參保力度。三要做好流動人口的住房保障和社會救助等項工作，通過積極的社會保障政策安排促使流動人口轉為城鎮居民。

　　（四）健全城鄉基本生活保障體系

　　一是實施積極的就業保障，促使有勞動能力的人就業，防止福利依賴。二是整合低保救助與醫療救助、教育救助、再就業扶持救助資源，提高救助效果。三是完善政府公共財政對基本生活保障的投入機制和低保對象甄別辦法。

　　（五）支持措施

　　一是加大政府財政對社會保障的投入，重點是支持農村社會保障體系建設和弱勢群體、特殊人群的社會保護，建立社會保障預算制度。

　　二是整合城鄉基層服務資源，推行社保業務規范化、標準化，建立城鄉一體化的社保經辦管理服務運行體系。有序引入社會資源參與社保經辦，并建立競爭機制。

　　三是加快推進金保工程和社會保障信息化建設，盡快實現社會保障業務、服務對象、信息網絡、公共服務“全覆蓋”。

　　四是加快以《社會保險法》為主體的社會保障法規立法進程，為制度持續定型提供法律保障。