“城市設計師”唐良智：“獨立成市”與“小街區規制”的成都實踐

每經編輯｜每經記者 江然 謝振宇 發自成都    

每經記者 江然 謝振宇 發自成都

當武漢青年創業者和大學生還在因“創業市長”缺席頒獎典禮遺憾時，唐良智已經在千里之外的成都開始了新征程。

2014年12月末，任職武漢市長近4年的唐良智“空降”成都，擔任代市長，并迅速開始了密集調研：不到一月的時間內，其調研足跡已遍及成都19個區（市）縣和高新區、成都天府新區。

2015年1月23日上午，唐良智正式當選成都市人民政府市長。這位履新不久的“城市設計師”，多次提出了他的“城市設計新理念”：“獨立成市”、“小街區規制”等新詞成為熱門話題。

實際上，唐良智2011年在武漢市首次提出“獨立成市”，并按此理念規劃在當地興建了6座新城。這一次，他將其實踐于成都。

“‘攤大餅’式的傳統規劃思維，很容易使成都這種超大中心城市陷入‘大城市病’的困局。應對這一難題，就必須按照獨立成市的理念，構建雙核共興、一城多市的‘網絡城市群’。”1月14日，唐良智在調研全市城市規劃工作座談時表示。

國際化、專業，且對問題毫不避諱，是唐良智在調研城市規劃時給隨行人員留下的印象。在外界看來，新市長的“城市設計新理念”，能夠疏通城市毛細血管、加強其微循環，讓“歸零”再出發的成都，不斷提升品質。

城市設計新理念

2014年12月27~28日，唐良智分別調研了彭州、邛崍，剛剛“空降”成都的他，在工作中度過了2014年最后一個周末。

從2011年以來，唐良智是武漢這座特大城市的市長。2014年，武漢GDP有望突破萬億元，首次邁入“萬億俱樂部”——這也將成為唐良智留給武漢的一份不俗的“成績單”。

履新成都——中國西部的另一座特大中心城市，是唐良智的新征程。對他而言，成都早已不陌生。在出任武漢市長之后，唐良智也曾在多個場合談及成都，后來也與成都有不少交集。

1月23日上午，唐良智當選為成都市人民政府市長。履新不到一月，唐良智的腳步已遍及成都的區縣。“到任以來，我花了近一個月的時間密集調研，就是為了盡快了解成都、融入成都，更好地為成都發展獻上自己的全部智慧和力量。”1月18日，唐良智在成都近郊的金堂、青白江等地調研時表示。

為了避免城市陷入攤大餅困局，唐良智也帶給成都一些“城市設計新理念”，并在多個場合提出 “獨立成市”與“小街區規制”兩個新概念。

“‘攤大餅’式的傳統規劃思維，很容易使成都這種超大中心城市陷入‘大城市病’的困局。應對這一難題，就必須按照獨立成市的理念，構建雙核共興、一城多市的‘網絡城市群’”。1月14日，唐良智在調研全市城市規劃工作座談時表示。

“特別是衛星城和區域中心城市，要形成自成體系的城市構架，合理分工各自區域內的交通、人口、功能和產業，在有效疏解中心城區壓力的同時，也使城市群實現合理經濟規模，能夠自然循環。”他說。

在2015年《政府工作報告》中，唐良智再次提到“堅持一流標準，推動城鄉基礎設施規劃建設互聯互通，強化重點區域改造，加強‘小街區規制’規劃建設，增強城市綜合承載能力，構建雙核共興、一城多市的網絡城市群發展格局。”“按照獨立成市的要求，加快發展新型衛星城和區域中心城，優化規劃、完善功能，培育壯大支柱產業，合理分工產業和功能。”

其實，自唐良智成為代市長以來，這個詞語就已在他的密集調研中多次出現。據記者梳理，2015年1月初，在對雙流縣、郫縣等地調研時，唐良智均提到，“要按照 ‘獨立成市’的理念，新型衛星城的標準，合理規劃城市的產業布局，優化城市發展格局，打造自成體系、功能完善、生態宜居的現代化新城。”

“市長（唐良智）對城市規劃有非常深，非常系統的考證。”對于新市長的城市設計新理念，曾陪同唐良智調研的市建委主任張樵向《每日經濟新聞》記者表示，“市長對規劃很有研究，正運用國際視野在看這個城市的發展，思考了很多深層次的問題來進行下一步規劃建設。”

“獨立成市”，是唐良智把其在武漢的實踐帶到了成都。這個概念，他2011年在武漢市首次提出，并且按此理念規劃在當地興建了6座新城。如今在成都提出這一概念，意味著從去年規劃建設七大衛星城市，到今年構建網絡城市群發展格局，成都城市規劃理念的提升。

“獨立成市”

根據《政府工作報告》所附的釋義，“獨立成市”指的是“中小城市既要與特大中心城市密切聯系，但又功能完整、職住平衡、配套完善、相對獨立。”

“獨立成市”往往與完善城市功能與提升其品位品質相聯系，而這正是成都、武漢等特大型城市發展至今不可忽略的一步挑戰。實際上，擁有悠久歷史的成都，城市體量很大，在過去的發展中逐漸成為了一個以圈層結構為主的強中心城市，亟需周圍的中小城市承接產業與人口。也因而在很早以前，就提出了對衛星城的建設。

“如今，這些衛星城在規模、功能上都已完全擺脫了最初的‘臥城’概念，不僅分擔了居住功能，還分擔了產業制造，為產城融合打下一定基礎。”西南交大區域經濟與城市管理研究中心主任戴賓表示。與此同時，衛星城與中心城市的界限卻漸漸模糊。

“成都周邊有很多縣城，但這些地方與中心城市距離很近，甚至連成一片，在過去的發展中慢慢變得像中心城市的一個區。”成都市建委主任張樵告訴記者，“其結果就是中心城市負荷越來越大，出現交通擁堵、人口密度大、環境質量下降等‘大城市病’。”

在張樵看來，成都周邊的衛星城更多還處于新城建設的 “2.0時代”，即“子母城”：子城還是依附于母城，并未形成自身的中心和文化、體育及商業等配套，社會功能依然不夠完善。

“獨立成市需要解決的，就是讓這些城市里的人在獨立的城市能滿足生活需求，而不再是依附于中心城市。”他告訴記者，“只有使周圍城市功能更強大、更獨立，才能真正對中心城區實現疏解。”

另一方面，獨立成市亦可以看作推動城鎮化的重要途徑。2013年底，成都經濟工作會議披露了新一輪成都市域城鎮體系規劃：將構建1個特大中心城市+7個衛星城+6個區域中心城+10個小城市的城鎮骨架。這“7個衛星城”指的就是龍泉驛、溫江、新(都)青(白江)、郫縣、雙流、新津、都江堰。

“成都周圍有大大小小一百余個城鎮，如果完全連成片，那就是大城區；如果實現了獨立成市，就是一個城市群。”張樵認為，這就是本質區別。

“城市（鎮）群是城鎮化的主體形態，為了避免發展后的調整難題，應在它生長之前就為其定位于將來要獨立發展，城鎮的各項功能隨之逐漸完善。”清華大學建筑與城市研究所副所長毛其智教授指出。

被稱作“白紙畫圖”的四川天府新區，無論是早期選址，還是制定總規劃，都拒絕了“攤大餅式”的城市建設思路，“產城融合、職住一體”的思路已體現在新區建設的方方面面。

“小街區”讓城市回歸本我

靠什么實現獨立成市？關鍵問題之一在于交通。

過去這些片區都把自己的交通與中心城區連接起來，但在多位規劃專家看來，獨立成市后，則更應采用與中心城市點對點的快速交通，而不應是網絡連片的交通體系。“如果不改，周圍的城市路網與中心城市路網完全連片，獨立成市不太可能實現。”毛其智解釋。

而談及交通，另一個新名詞躍然紙上。在《政府工作報告》中，唐良智提及“加強‘小街區規制’規劃建設,。”所謂“小街區規制”，指的就是由中小街道分割圍合、街區規模在50畝左右、公共服務設施就近配套的開放街區模式。

在成都市政協委員朱銳看來，建設“小街區規制”更多的是歸還道路的“社會屬性”，城市發展至今，提出此概念亦是順應了現實需求。

“街道有兩種屬性，一種是自然屬性，即交通、通路；其二是滿足社交需要的社會屬性。”朱銳指出，“城市在發展過程中，會在很長一段時期內更注重街道的自然屬性，保其暢通而忽略了街道的社會屬性。”在他看來，此次提出在50畝街區規模配備合適比例的社會資源，如教育、醫療，甚至從某種程度上解決了“最后一公里”的難題。

事實上，以前城市運行速度慢，管理能力弱，一座城處處是小街區。只是隨著城市發展，道路開始分等級、出現車用道、交通燈間隔距離加大。我國在前蘇聯城市規劃布局影響下，形成大網格城市。以北京為例，格網約為500米一個十字路口，相比之下，西方城市小格網僅隔100~200米，甚至更小。

“過去，政府比較注意機動車交通通暢，對原有城市的屬性，也就是現在強調的‘以人為本’，對市民更有幫助的街道布局有所忽略。”毛其智直言。“而從發展數量到提升質量的過程中，道路格網和街道格局將不斷加細加密城市的微循環。”

在他看來，合理的城市中心區交通，應是“分級分類，各自成網。既有便于機動交通的點對點的快速路，又有一些小格網，方便生活。”他解釋道，“讓路網快慢有序，該是地方服務性的道路，功能要明確，切忌混雜在一起。”

實際上，“小街區規制”還要打破過去城市里非常普遍的“單位制”。

“每個單位圈一個大院，小格網就形不成。”毛其智指出，交通系統的完善，除了道路快慢各自有序，另一方面就是城市要走向社會化，而不是高墻深院各自為政。”

實際上，小街區與現代大型小區的最大不同，就在于前者開放而后者由圍墻閉合。“成都的老城區幾乎都是小街區。”張樵以著名的玉林小區為例，“這是一個開放的小區，并沒有圍合，里面配套齊全，出行方便，這就是典型的小街區。但成都還有更多大型封閉的小區，缺配套，出行距離長，生活相對不便。”

另一個區別體現在交通上。張樵指出，小街區有很多院落，周邊都是道路，交通循環好；而往往大型小區僅有集中的幾個出入口，容易造成擁堵，導致經常出現“進不去，出不來”的窘境。

“大型小區實質上是削弱了城市本身的功能，而小街區恰好可以使城市功能回歸。”張樵對《每日經濟新聞》記者表示，“一個城市應該有的環境是，出門步行15分鐘各種基本生活需求都能滿足。小街區就是解決這個問題。”

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北京大學環境學院城市與區域規劃系教授馮長春：“獨立成市”是衛星城升級版

每經記者 胡健 發自北京

近日，“獨立成市”這個新名詞出現在成都市今年的政府工作報告中。按照政府工作報告附錄的“名詞解釋”，它意指中小城市既要與特大中心城市密切聯系，又要功能完整、職住平衡、配套完善、相對獨立。

在適應新常態過程中，成都要擔當起打造西部經濟核心增長極的重任。剛剛履新成都市長的唐良智將其在武漢成功打造的“獨立成市”模式嫁接至成都，會給這座城市帶來哪些化學反應？

《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）為此專訪了北京大學環境學院城市與區域規劃系教授馮長春，在他看來，“獨立成市”是衛星城的升級版，而唐良智在交通和街區規劃中的理念，十分契合目前已攻克大城市病的一些發達國家和地區的發展軌跡。

衛星城升級版

NBD：在您看來，城市的盲目擴張是造成“攤大餅”局面的主要原因嗎？

馮長春：從城市規劃來講，需要空間結構的優化，優化的主要方向就是由單中心向多中心擴展，先從同心圓格局，到以交通線為紐帶形成扇形格局，城市再變大就是多中心。

中國在改革開放后，城市發展較快，很多專家學者都認為大城市效益比較好，投資密度高，產出效率高，發展大城市成為思路。

但盲目 “攤大餅”式發展城市，必然會由此產生“城市病”。由于城市人口、工業、商業過度集中而造成能源消耗量過大，環境污染嚴重，交通擁堵，市政等公用設施資源緊張，給生活在城市的人們帶來煩惱和不便，也對城市的運行產生一些影響。

后來就發展衛星城，這個最早在英國出現，核心思路就是要把人口疏散出去，但最后變成了臥城。因為衛星城之初并沒有很好完成功能疏散作用，人只在臥城睡覺，上班還是要去中心城區，交通等問題就變得更加嚴重。

新一代衛星城則相對獨立，它就不光是一個睡覺的地方，還要有就業和產業。職住平衡、產城結合都可以看作是新一代衛星城的特點。成都現在要打造的“獨立成市”比較符合這個理念。

NBD：對于成都“獨立成市”建設，您認為它能解決什么問題？

馮長春：這樣一個城鎮體系的出臺，不僅可以確定城市開發的邊界，科學可持續地發展城市，更能達到引導人口從中心城區向周圍的新城流動，從而控制城市規模，不讓城市“攤大餅”無序發展，真正做到讓城市集約高效、形態適宜。

成都目前有很大的發展潛力，國外也在提大都市集群，多中心城市由交通主干道連接起來，避免了城市“攤大餅”，這就需要大城市周邊的小城鎮職能更加健全，不是一個單一睡覺的地方，不必讓大量人群頻繁往返于中心和周邊。

周圍發展大量新城需要從基礎設施和公共服務設施上下功夫，要做到均等化，而且要先行。北京就是一個典型例子，好的醫院和學校都在城里，人照樣出不去，交通壓力和城市治理壓力很大，如果把幾個三甲醫院搬到河北，可能京津冀一體化的協調步伐也會加快。

這涉及到一些利益藩籬問題，成都在解決這類問題時負擔相對較小，不太存在行政藩籬問題。我覺得只有讓人真正覺得在新城區生活得舒服和方便，規劃才能真正落到實處。

這也是工業新城和獨立成市的根本區別，有些城市也搞了很多工業新城，并且還配套了大量住宅，但是基礎公共服務配套并不完善，并沒有真正吸引人流。

重在留住人流

NBD：對于新城吸引人流，您有什么好的建議？

馮長春：城鎮化要高度重視堅持產業引領，要避免沒有產業支撐的‘圈地運動’式城鎮化。要優先考慮將原有中心城區中一些產業，比如學校、機關單位、勞動密集型產業向新衛星城鎮轉移。這樣就會引導原來在中心城區的人口隨著產業的外溢流向中心城區周邊的衛星城鎮。

與此同時，要根據當地原有資源和新市民傳統技能情況，扶持符合本地特點的產業發展，為新市民創造更多就業機會，真正做到產業和城市建設融合，達到走路就可以上班，不用長距離通勤。

NBD：在布局“獨立成市”時，交通是個關鍵問題，如何解決？

馮長春：應該說交通干線是軸，對于建設城市群，交通線路是用來串起各個城市的，應該是以軌道交通為主，其中一個內涵是更應采用與中心城市點對點的快速交通，而不應是網絡連片的交通體系。

東京都市圈的交通體系就是由集中、放射的路網布局向分散、環狀的格局發展。優先建設環狀線路，主要作用是疏導過境交通、繞行交通，合理分配交通流，改善中心區交通擁擠狀況，使城市職能適當向外分散。

成都如果強調有快速和大容量公共交通去聯結城市之間，對于提高城市交通的運行效率肯定是有好處的。

NBD：成都政府工作報告中提到“小街區規制”，這個您怎么評價？

馮長春：這其實涉及到路網密度問題，北京就是路網密度很寬，路與路之間隔得很遠，成都這樣的城市規劃時就應該加大路網密度，國外的路并不寬，路很密街區也就小了，對應的通達性也就好了。

按照城市規劃，不同城市規模是不一樣的，這個不是硬性指標，要具體分析才行，跟城市經濟水平、交通出行情況有很大關系。

但可以吸取的經驗是，一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場、新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低，造成睡城鬼城。