稅收征管體制改革啟幕：國稅地稅合作不合并

每經編輯｜每經記者 胡健    

◎每經記者 胡健

我國稅收征管體制改革的大幕正式拉開。

12月24日，中辦、國辦印發的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《改革方案》）正式向社會公布，《改革方案》明確，合理劃分國稅、地稅征管職責，并將在納稅服務等環節實施國稅、地稅深度合作。

據了解，這份方案于今年10月中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過，為今后一段時間我國征稅體制改革做出頂層設計。

國稅、地稅合并的傳聞已有好幾年，但國稅總局局長王軍表示，在現行分稅制基礎沒有改變的情況下，機構分設也宜繼續堅持。

分稅制基礎沒有改變

我國現行的征稅體制確立于1994年的分稅制改革，實行按稅種把收入劃分為中央稅、地方稅以及共享稅，并同時設立國稅、地稅兩套稅務機構進行征管。

分稅制為建立和完善社會主義市場經濟體制發揮了重要作用，但經過20多年的時間，職責不夠清晰、執法不夠統一等問題也逐漸凸顯。

方案提出，要進一步增強稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，使之成為服務國家治理現代化的基本建設和推進稅收事業科學發展的重大舉措。這是中央文件第一次從國家治理的高度肯定稅收作用并作出專門部署。

在問題導向下，改革方案共提出6大類30多項具體舉措，包括“厘清國稅與地稅、地稅與其他部門的稅費征管職責劃分”“最大限度便利納稅人、最大限度規范稅務人”等，明確中央稅由國稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，共享稅的征管職責根據稅種屬性和方便征管的原則確定。

針對改革的必要性，王軍說，我國現行國稅、地稅征管體制建立于1994年。20多年來，為建立和完善社會主義市場經濟體制發揮了重要作用，但也存在一些比較突出的問題，如職責不夠清晰、執法不夠統一、辦稅不夠便利、管理不夠科學、組織不夠完善等。他說，深化國稅、地稅征管體制改革，首要就是堅持問題導向，破解稅收征管工作中的“瓶頸”制約，回應納稅人關切、消除納稅人“痛點”、順應納稅人期盼。

針對國地稅合并的熱點問題，方案對此作出明確回答：在堅持國稅、地稅機構分設的基礎上，對現行征管體制進行完善。

王軍對此表示，分稅制財政管理體制是國稅、地稅機構分設的基礎，分稅制基礎沒有改變，機構分設也宜繼續堅持。目前存在的一些問題是可以在現行體制框架內，通過進一步加強合作等改革舉措來加以解決的。“機構分設有利于調動中央和地方兩個積極性。”王軍說，這一決策是建立在反復比較、多方求證、科學推斷基礎之上的。

從國際情況來看，OECD(經合組織)國家以及金磚國家中，除少數國家外，中央和地方稅務機構分設是大國的共性選擇。

地稅征管工作逐步增加

當前，“營改增”即將全面完成，以往作為地方第一大稅種的營業稅退出后，地稅工作量似乎大大減輕，這也是此前國地稅合并傳言的主要原因之一。

但王軍表示，“營改增”以來，的確出現了國稅部門征管工作量加大而地稅部門減少的現象，但隨著環境保護稅和個人所得稅改革的推進，地稅部門征管工作量將逐步增加。他提到，改革實施到位后，中央稅、地方稅和共享稅的征管職責將會更加清晰，目前一些稅種“兩家管”的問題將得到解決。方案明確將一些依法保留、適宜由稅務部門征收的非稅收入項目，改由地稅部門統一征收。

目前，稅務總局已專門成立了督促落實領導小組，將分步有序推進改革。按照2016年上半年開展局部試點、2016年下半年擴大試點、2017年主要措施基本落實、2018年至2020年全面提升的部署安排，穩步推進。

“作為全面深化改革的‘先行軍’，財稅改革已經往縱深邁進，這需要稅收征管體制改革支撐，實現質變，二者是相輔相成、互相促進的。”中國財稅法學研究會會長劉劍文說。

一位不愿具名的稅收專家表示，“營改增”完成后，一個很清晰的方向是充實地方稅源，而非合并國地稅，環境稅、個稅以及房產稅都是地方稅源的可取選擇。隨著社會經濟快速發展，我國環保形勢日益嚴峻，一些地區灰霾污染為特征的復合型污染日益突出。水污染、大氣污染、固體廢棄物污染、海洋污染和礦山環境問題也日漸突出，征收環保稅刻不容緩。

該專家還表示，房產稅已經納入立法進程，隨著一系列前期征管技術性問題和相關住房制度等協同改革推進，居民住房房產稅落地是可以預期的。

此外，高收入者成為自然人稅收管理體系的重點，《改革方案》提出，建立自然人稅收管理體系。順應直接稅比重逐步提高、自然人納稅人數量多、管理難的趨勢，從法律框架、制度設計、征管方式、技術支撐、資源配置等方面構建以高收入者為重點的自然人稅收管理體系。稅務總局、省級稅務局集中開展對高收入納稅人的稅收風險分析，將分析結果推送相關稅務機關做好應對，不斷提高自然人稅收征管水平。