集體土地建租賃房是統一用地市場改革重大突破

每經編輯｜李宇嘉    

李宇嘉

集體土地入市改革又有了新動向——上周，國土部和住建部下發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，決定在北京、上海等13個超大或大城市先行試點。

該方案核心內容是，“試點城市村鎮集體經濟組織，可自行開發運營，也可通過聯營、入股等方式，建設運營集體租賃住房”。

目前，業內對該方案有幾大關注焦點：一是低成本、體量大的集體土地漸進進入市場，能否對沖并實現高房價“軟著陸”；二是以低成本用地吸引市場機構參與，建設規?；?、配套完善的租賃住房，會不會契合新市民住房需求；三是繞過“征地”這個過去集體土地市場化的必經環節，真正實現同地同權、同等入市，能否成為建設城鄉統一的建設用地市場、同享城市化紅利的有效路徑。

集體土地入市，建設城鄉統一的建設用地市場，這是黨的十八屆三中全會《決定》提出的改革目標。其中特別強調，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。

此后，本著同地同權的原則，集體土地入市的一系列改革展開，如全國多個試點地區開展存量集體建設用地使用權掛牌出讓、“兩權”抵押（即承包地經營權、農民住房財產權抵押）、改革征地模式（縮小征地范圍、提高補償標準）等。但是，囿于土地的兜底功能、擔心“房地產化”、擔心資本侵害弱勢農民利益等顧慮，改革始終是在現有征地模式下作技術性的修修補補。

近十幾年來，工業化、城市化快速推進，城市邊界往往出現“攤大餅”式的擴張。通過征地補償、宅基地騰退，大城市外圍或城郊結合部通常有大量集體建設用地。比如，北上廣現有建設用地，國有和集體產權大約各占50%。2016年以來，大城市房價又上臺階，即便是外圍，商品房價格也出現較大漲幅。

在嚴格的土地用途管制下，加上房地產又是集體土地入市最大“禁區”，城郊結合部控制“房地產化”出臺了一系列舉措（如綠化隔離），導致相鄰的國有和集體土地出現了巨大的“級差地租”。土地巨大紅利的刺激，加上外來人口涌入，讓城郊結合部“小產權房”遍地開花。

由此也產生許多很嚴重的問題，如城市病突出、消防安全隱患嚴重等。在知名的蟻族聚集地——海淀區唐家嶺，試點公租房建設之前，由于其占據核心位置，造成區域交通常常癱瘓，而野蠻生長的“瓦片經濟”也導致巨大安全隱患。

另一方面，點狀分布的集體用地和城中村，阻斷了土地成片利用和統一規劃，也阻斷了公共服務網狀鏈接，造成城市供地短缺和功能阻斷。更為嚴重的是，一邊是大城市供地完成率連年下降，一線城市近5年供地完成率不足60%，土地征用成本高、周期長，倒逼房價螺旋上漲，住房供應嗷嗷待哺；一邊卻是城市周邊乃至城區又有大量閑置低效、違法使用、亂象叢生的供地、交易存在，農民無法享受土地溢價紅利。

早在2010年，為緩解公租房建設在用地、資金上的壓力，國土部就批復北京、上海作為集體建設用地建設公租房首批試點。此后，北京推進力度很大，平房鄉、唐家嶺、太舟塢等5個集體用地試點共建租賃房1.28萬套，北京還將試點擴展到了市場化租賃房。特別是唐家嶺，不僅供應了近2000套租賃住房，改善了城市面貌，還突破了集體土地須經征收才能入市的土地“二元體制”，農民分享到了土地同地同權、直接入市的紅利。

但是，過去宅基地騰退和集體發展用地劃轉時，很多“轉用途”手續不完整，另外公租房租金要比市場租金低20%左右，投資回收期太長（10年以上），短期投入大、看不到盈利，村集體和村民觀望情緒濃重。加上銀行對“兩權”抵押非常謹慎，合作開發商參與的積極性也不高，導致公租房建設的試點進展不理想。從2010年啟動至今，唐家嶺試點的土井村公租房項目仍未入市，平房鄉項目也未入住，目前兩個項目還在等待驗收。由此，入市改革陷入困局。

之所以這項改革進程趨于放緩，很大程度上在于國家對“好經念歪”的顧慮。集體土地市場化過程中，農民處于弱勢地位，基層政府利用土地的主動權大、方式多樣，內在激勵高，與開發商合謀侵害農民利益的現象在過往比較普遍。于是，農地市場化的任何試點及配套措施都小心謹慎，甚至寧愿原地踏步，也不愿出現侵害農民的亂象。

對此應該如何“破局”？筆者認為，“試點先行”仍是國家認可的、風險可控的路徑下，有計劃地向租賃市場釋放，無疑是一條謀求最大公約數的可行改革路徑。

首先，按試點城市（北京、杭州）的做法，集體建設用地開發，采取“出讓金返還、只交稅金”模式，即開發成本僅限建安成本。由此，以目前市場化租金收益計算，投資回報率可達6%左右，開發商參與積極性會提高。

其次，相比市場化躊躇不前的公租房試點，一般租賃住房試點的市場化程度高。結合當前供地全面向租賃住房傾斜的背景，契合同地同權、平等入市的集體土地改革目標。

最后，為新市民、無房戶提供租賃住房的長期經營模式，堵住了侵害農民利益的空間。村集體和農民掌握土地入市主動權（而不是被征收），借此可分享新市民涌入和扎根的城市化紅利。

集體建設用地建設租賃住房，一方面可緩解城市用地壓力，助推新市民“先租后買”，夯實樓市有效需求；另一方面，利用集體土地高位蓄水及巨大的“級差地租”，可以有計劃釋放低成本供地，這是高房價“軟著陸”的策略選擇。此外，集體土地價格低、拆遷成本低，配套公共服務的空間充足，能低成本地解決新市民住房需求，這也是城鎮化和構建內需社會的可靠路徑。

基于以上考慮，筆者認為，試點建設租賃住房，將是我國集體土地入市改革最重大的突破，也是十八屆三中全會《決定》提出“建設城鄉統一的建設用地市場”改革最重大的突破。

改革框架已搭建，關鍵是各級政府要改變過往認識上的不足，并以配套措施跟進確保改革進程和風險可控，確保“經不被念歪”，紅利能共享。

在具體配套改革上，首先是建設用地“確權-登記-頒證”要到位，避免產權不清產生“公共地悲劇”。

其次，近期國家及地方租賃新政中，均提出積極發揮信托投資基金（REITs）作用。在租金回報率高、新市民租賃潛力紅利下，“兩權”抵押和REITs在改變投入產出錯配、吸引社會資金等方面大有可為。

再次，地方政府要放棄“土地財政”思維，以公共財政角色讓公共配套及時跟上租賃供應。

最后，在尊重農民和村集體意愿的前提下，要讓他們看到權利義務平等框架下的合作，能夠實現多贏和更高水平上的紅利分享。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）