每日經濟新聞 2017-09-04 23:07:22
上周,國土部和住建部下發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》。該方案核心內容是,“試點城市村鎮集體經濟組織,可自行開發運營,也可通過聯營、入股等方式,建設運營集體租賃住房”。
筆者認為,“試點先行”仍是國家認可的、風險可控的路徑下,有計劃地向租賃市場釋放,無疑是一條謀求最大公約數的可行改革路徑。
每經編輯|李宇嘉
李宇嘉
集體土地入市改革又有了新動向——上周,國土部和住建部下發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》,決定在北京、上海等13個超大或大城市先行試點。
該方案核心內容是,“試點城市村鎮集體經濟組織,可自行開發運營,也可通過聯營、入股等方式,建設運營集體租賃住房”。
目前,業內對該方案有幾大關注焦點:一是低成本、體量大的集體土地漸進進入市場,能否對沖并實現高房價“軟著陸”;二是以低成本用地吸引市場機構參與,建設規?;?、配套完善的租賃住房,會不會契合新市民住房需求;三是繞過“征地”這個過去集體土地市場化的必經環節,真正實現同地同權、同等入市,能否成為建設城鄉統一的建設用地市場、同享城市化紅利的有效路徑。
集體土地入市,建設城鄉統一的建設用地市場,這是黨的十八屆三中全會《決定》提出的改革目標。其中特別強調,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同價同權。
此后,本著同地同權的原則,集體土地入市的一系列改革展開,如全國多個試點地區開展存量集體建設用地使用權掛牌出讓、“兩權”抵押(即承包地經營權、農民住房財產權抵押)、改革征地模式(縮小征地范圍、提高補償標準)等。但是,囿于土地的兜底功能、擔心“房地產化”、擔心資本侵害弱勢農民利益等顧慮,改革始終是在現有征地模式下作技術性的修修補補。
近十幾年來,工業化、城市化快速推進,城市邊界往往出現“攤大餅”式的擴張。通過征地補償、宅基地騰退,大城市外圍或城郊結合部通常有大量集體建設用地。比如,北上廣現有建設用地,國有和集體產權大約各占50%。2016年以來,大城市房價又上臺階,即便是外圍,商品房價格也出現較大漲幅。
在嚴格的土地用途管制下,加上房地產又是集體土地入市最大“禁區”,城郊結合部控制“房地產化”出臺了一系列舉措(如綠化隔離),導致相鄰的國有和集體土地出現了巨大的“級差地租”。土地巨大紅利的刺激,加上外來人口涌入,讓城郊結合部“小產權房”遍地開花。
由此也產生許多很嚴重的問題,如城市病突出、消防安全隱患嚴重等。在知名的蟻族聚集地——海淀區唐家嶺,試點公租房建設之前,由于其占據核心位置,造成區域交通常常癱瘓,而野蠻生長的“瓦片經濟”也導致巨大安全隱患。
另一方面,點狀分布的集體用地和城中村,阻斷了土地成片利用和統一規劃,也阻斷了公共服務網狀鏈接,造成城市供地短缺和功能阻斷。更為嚴重的是,一邊是大城市供地完成率連年下降,一線城市近5年供地完成率不足60%,土地征用成本高、周期長,倒逼房價螺旋上漲,住房供應嗷嗷待哺;一邊卻是城市周邊乃至城區又有大量閑置低效、違法使用、亂象叢生的供地、交易存在,農民無法享受土地溢價紅利。
早在2010年,為緩解公租房建設在用地、資金上的壓力,國土部就批復北京、上海作為集體建設用地建設公租房首批試點。此后,北京推進力度很大,平房鄉、唐家嶺、太舟塢等5個集體用地試點共建租賃房1.28萬套,北京還將試點擴展到了市場化租賃房。特別是唐家嶺,不僅供應了近2000套租賃住房,改善了城市面貌,還突破了集體土地須經征收才能入市的土地“二元體制”,農民分享到了土地同地同權、直接入市的紅利。
但是,過去宅基地騰退和集體發展用地劃轉時,很多“轉用途”手續不完整,另外公租房租金要比市場租金低20%左右,投資回收期太長(10年以上),短期投入大、看不到盈利,村集體和村民觀望情緒濃重。加上銀行對“兩權”抵押非常謹慎,合作開發商參與的積極性也不高,導致公租房建設的試點進展不理想。從2010年啟動至今,唐家嶺試點的土井村公租房項目仍未入市,平房鄉項目也未入住,目前兩個項目還在等待驗收。由此,入市改革陷入困局。
之所以這項改革進程趨于放緩,很大程度上在于國家對“好經念歪”的顧慮。集體土地市場化過程中,農民處于弱勢地位,基層政府利用土地的主動權大、方式多樣,內在激勵高,與開發商合謀侵害農民利益的現象在過往比較普遍。于是,農地市場化的任何試點及配套措施都小心謹慎,甚至寧愿原地踏步,也不愿出現侵害農民的亂象。
對此應該如何“破局”?筆者認為,“試點先行”仍是國家認可的、風險可控的路徑下,有計劃地向租賃市場釋放,無疑是一條謀求最大公約數的可行改革路徑。
首先,按試點城市(北京、杭州)的做法,集體建設用地開發,采取“出讓金返還、只交稅金”模式,即開發成本僅限建安成本。由此,以目前市場化租金收益計算,投資回報率可達6%左右,開發商參與積極性會提高。
其次,相比市場化躊躇不前的公租房試點,一般租賃住房試點的市場化程度高。結合當前供地全面向租賃住房傾斜的背景,契合同地同權、平等入市的集體土地改革目標。
最后,為新市民、無房戶提供租賃住房的長期經營模式,堵住了侵害農民利益的空間。村集體和農民掌握土地入市主動權(而不是被征收),借此可分享新市民涌入和扎根的城市化紅利。
集體建設用地建設租賃住房,一方面可緩解城市用地壓力,助推新市民“先租后買”,夯實樓市有效需求;另一方面,利用集體土地高位蓄水及巨大的“級差地租”,可以有計劃釋放低成本供地,這是高房價“軟著陸”的策略選擇。此外,集體土地價格低、拆遷成本低,配套公共服務的空間充足,能低成本地解決新市民住房需求,這也是城鎮化和構建內需社會的可靠路徑。
基于以上考慮,筆者認為,試點建設租賃住房,將是我國集體土地入市改革最重大的突破,也是十八屆三中全會《決定》提出“建設城鄉統一的建設用地市場”改革最重大的突破。
改革框架已搭建,關鍵是各級政府要改變過往認識上的不足,并以配套措施跟進確保改革進程和風險可控,確保“經不被念歪”,紅利能共享。
在具體配套改革上,首先是建設用地“確權-登記-頒證”要到位,避免產權不清產生“公共地悲劇”。
其次,近期國家及地方租賃新政中,均提出積極發揮信托投資基金(REITs)作用。在租金回報率高、新市民租賃潛力紅利下,“兩權”抵押和REITs在改變投入產出錯配、吸引社會資金等方面大有可為。
再次,地方政府要放棄“土地財政”思維,以公共財政角色讓公共配套及時跟上租賃供應。
最后,在尊重農民和村集體意愿的前提下,要讓他們看到權利義務平等框架下的合作,能夠實現多贏和更高水平上的紅利分享。
(作者為深圳市房地產研究中心研究員)
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