上海交大中國發展研究院執行院長陸銘：生產要素配置仍面臨阻礙，縣域經濟發展需找準比較優勢

每經記者｜謝陶    每經編輯｜梁宏亮    

近期，中共中央、國務院印發的《關于加快建設全國統一大市場的意見》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，兩個前后腳的《意見》持續引發熱議。

在“雙循環”加速推進的背景之下，中國區域經濟尤其是縣域經濟的發展將迎來哪些機遇和挑戰？這一過程中又需要掃清哪些機制及觀念上的障礙？5月26日，上海交大中國發展研究院執行院長、上海交大安泰經管學院特聘教授陸銘圍繞“大市場，新空間”就上述問題進行了深入分享。

陸銘 

生產要素配置仍面臨障礙

從經濟增長的來源來看，主要有要素積累和全要素生產率兩大來源。前者可以叫做粗放型擴張或者量的擴張。后者實際上就是質的提高，也叫做集約式增長。

那么，目前中國經濟處于怎樣的增長狀態？

在陸銘看來，從生產要素積累來看，我們并沒有多少空間。“首先看人口，我們人口紅利基本是（處于）消退的階段。其中，勞動年齡人口在2011年左右就進入負增長；接下來看‘錢’，中國經濟長期以來存在投資過度的現象，而這個投資并沒有帶來很好的回報——單位投資對GDP拉動能力下降。與此同時，地方政府債務也很嚴重；最后看‘地’，長期以來，中國經濟在土地的城市化是遠遠快于人口的城市化的。”

在此前提之下，中國經濟新的增長動能主要依賴于全要素生產率的提高，包括通過教育、科技、研發等提高全要素生產率。

不過，陸銘強調：“全要素生產率的提高更離不開生產要素地區間配置效率的提高。從整個國家的發展動能來看，生產要素在城鄉間和地區間的配置尤其重要。（然而）我們市場分割問題很嚴重，人口、土地、資本，這些生產要素的配置碰到了非常大的體制上、觀念上的障礙，配置效率難以提升。”

此前，陸銘帶領團隊對我國市場的分割程度進行了深入研究。“非常遺憾的是，雖然我們比90年代中期那時好多了，但目前中國國內市場分割的狀態僅略好于歐洲各國之間市場分割的狀態。”陸銘表示。

他一針見血地指出，“由于我們從計劃經濟時期繼承下來一些體制（戶籍制度，土地的建設用地指標配置制度）、加之地方政府想要最大化本地稅收和GDP，我們的統一大市場建設仍面臨很大困難。”

除此之外，還存在哪些觀念上的障礙？陸銘表示，首先，今天仍有很多人覺得統一大市場對發達地區有利，對欠發達地區不利。“（但）統一大市場以后，經濟和人口向少部分地區集聚，這是天然的結果。我們講的平衡發展不是均勻，而是人均之間的差距縮小。”

其次是，總有人覺得人口和經濟集聚不好，認為集聚導致了城市病。陸銘分享道：“在研究城市人口規模與擁堵及污染的關系時，我們發現城市人口規模的增長并沒有帶來很大的擁堵、污染的增加。大城市有擁堵，小城市也有。在污染等環境問題上，和人口規模強相關的就只有生活廢水。其他生產生活的污染和人口規模的關系非常微弱。我們總是試圖去論證人口集聚帶來了各種各樣的問題，從而反對人口集聚。但事實上，這些問題第一不嚴重，第二可以治理。”

第三個觀念上的障礙則來自于很多人區分不了國內移民和國際移民。“有人問我，既然如你所講自由移民這么重要，為什么美國、歐洲反對移民？他們的反移民是國際移民，而我們今天講的是中國的國內移民。一個國家的國內移民將帶來資源配置效率的提高，也有利于縮小城鄉及地區間人均意義上的差距，還有助于形成‘用腳投票’的有效的治理機制。”陸銘表示。

不要僅關注總量是否集中

在現代經濟增長當中，由于區域經濟有強大的規模效應和集聚效應，所以在現代化國家里面，經濟和人口是集聚在少數的地區發展。而這種集聚的程度是在持續提高。長期以來，這樣一種現象被視作是區域經濟發展不平衡。

陸銘指出，“GDP總量的集中，在經濟學里面稱之為集聚，是現代化發展的一個必然的結果。我們不應過度關注總量是否集中，而要關注地區間人均GDP或人均收入差距的縮小。”

陸銘分析道，“其實，以發達國家為參照，中國的GDP集中程度并不算高。我們真正的問題源自計劃經濟留下來的戶籍制度。我們的人口集中程度是跟不上GDP集中程度的，所以中國地區和地區之間的人均GDP差距大了。”

陸銘進一步表示：“像中國這么大的國家，不同地方自然地理、人文歷史條件差異巨大。一些地方適合發展制造業和服務業，引領現代化發展及創新。這樣的地方人就會集聚多一點。一些地方負責保障國家的糧食安全和生態安全，這些地方GDP規模不大，人口也不多。我們可以通過轉移支付，幫助這些GDP規模較小的地方，發展有競爭力的產業，提供更好的公共服務，從而促進不同地區生活質量的大致均衡。‘十四五’規劃里面講到在發展當中促進相對平衡，就是這樣的道理——規模的差距是存在的，人均的差距可以達到大致平衡。”

在“集聚走向平衡”的統一大市場中，需要有價格機制。“一個地方如果有市場化的勞動工資、有市場化的地價、房價及投資回報，人、地、錢這三種資源就知道如何流動跟配置，以獲得更高的回報，”陸銘強調。

與此同時，經濟發展要有一個“用腳投票”的機制。“因為不是什么東西都有價格，比如說公共服務，生態環境，社會治安，營商環境等，這些東西是無法用價格機制衡量的。如果一個地方的政府不好好干活，營商環境糟糕，公共服務差，環境差，老百姓自然就選擇離開。那么對當地的稅收及GDP就有負面影響，這種‘用腳投票’的機制能夠對地方政府起到約束作用。”陸銘說。

在陸銘看來，這個統一大市場，不僅要有價格機制，還要有制度保障——保障生產要素可以在城鄉、地區間自由地流動。“政府的作用非常重要，特別是在環境治理、基礎設施、市場準入制度等領域，離不開統一市場里面中央政府的協調作用。”

欠發達地區找準比較優勢

當前，我國人口增長的地方可以用五個字概括，“沿海”和“大城市”。如果一個地方，遠離沿海地區，又遠離大城市，人口基本就是負增長態勢，典型的就是東北。

陸銘表示，對縣城發展意見的解讀，必須是建立在對中國今天人口出現的空間大變局理解的基礎上。“每一個縣城應當承載不同的功能，這和當地的地理條件，區位條件，產業基礎息息相關。”

具體來看，有哪些主要類型的縣城？陸銘指出，像是大城市周邊，主動承接人口及產業功能的縣城，包括以浙江“快裝經濟”為代表的專業功能縣城。以及農產品主產區的縣城，這些縣城面臨人口負增長，未來農業發展需要繼續提升現代化與規?；?。還有其他的資源型縣城，沒有太大承載人口的空間，面臨資源枯竭。這些地方要嚴控建設用地的規模，盤活存量。此外，還有像西藏和內蒙古的一些縣城，承載了重點的生態功能。

新的人口變局之下，陸銘強調，在以縣城為代表的欠發達地區的發展過程中，一定要找準其比較優勢。

有些地方的人口跨省轉移，有向著沿海地區轉移的，也有向區域性大城市轉移的。以安徽為例，陸銘指出，相較于長三角地區，安徽不算是很發達的地方，但在中西部省份里條件又比較突出。“依托長江‘黃金水道’，安徽沿長江地帶城市發展水運+海運的制造業，尤其是出口加工業，人口呈現出正增長的趨勢。”

此外，對于廣大非沿江沿海、不具備大規模發展制造業條件的中西部地區，陸銘認為，可以依托當地獨特自然條件，發展特色行業，比如文化和旅游產業以及自然資源產業。

“除此以外，中西部內陸區域，還可以結合區位優勢，發展服務與內需的行業，或者發展一些在國際貿易過程中，不依賴海運水運成本的產業，比如說芯片、手機等高附加值產業，還有動漫等通過線上傳輸的產業。”陸銘表示。