人口大量流失、土地閑置的城市要不要撤并？專訪國家發改委專家高國力：未來不排除，目前沒到這階段

每經記者｜張懷水    每經編輯｜陳星    

8月28日，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）對外公布，擘畫了未來城市發展的路線圖。這也是今年7月中旬中央城市工作會議召開后，首份關于城市發展的頂層設計文件。

1962年、1963年、1978年、2015年，全國性的城市工作會議此前四度召開。時隔十年再度召開的中央城市工作會議，引發業界高度關注。當土地財政不可持續，城市發展動能如何轉換？一邊是大城市持續擴張，另一邊是小城市不斷收縮，人口流失、土地閑置的城市要不要撤并？過去數十年各地建設了大量存量房產，如何盤活處置？下一步大規模城市更新將如何推進？

針對上述熱點問題，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者近日對國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任高國力進行了獨家專訪。高國力長期從事區域經濟和城鎮化研究，并參與了本次中央城市工作會議文件的起草工作。

發展趨勢：人口流失的城市面臨撤并可能，擴張型城市不能過度膨脹

NBD：8月28日，《意見》對外公布。而今年召開的中央城市工作會議也是時隔十年的再次召開。相較于上次，本次會議最大的亮點和區別分別是什么？

高國力：第一個亮點是，明確了今后一段時期我國城市發展新的歷史方位。其中，最有代表性的就是做出了兩個轉向的重大判斷。一個是中國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，另一個是城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。這兩個轉向，是黨中央首次對今后城市發展做出的明確戰略性判斷。

這背后釋放的信號就是，今后一段時期，城市發展將告別速度、規模、數量等粗放型增長方式和慣性，逐步轉向以質量、效益、競爭力為主的內涵式發展。

第二個亮點是，提出了現代化人民城市的目標。這可以從兩個方面來理解，一個方面是，這個目標是適應我國面向2035年基本實現社會主義現代化而提出的城市發展目標。所以，這個目標順應了中國式現代化進程的需求。另一個方面，是傳承和延續了“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，強調人民的滿意度是衡量城市高質量發展的重要標準。

所以，我認為這兩大亮點和理念有別于十年前的中央城市工作會議，這也是本次會議新的論述。

NBD：當前，中國城鎮化率已經達到67%。但一些小縣城人口也在不斷流失。從優化空間布局的角度看，未來這一問題該如何解決？

高國力：首先，從未來趨勢看，城市仍然會存在分化現象。一些城市會繼續擴大、實力進一步增強、人口進一步增加、綜合競爭力進一步提升，尤其是東部沿海地區的一部分城市。而少部分中西部和東北地區城市，由于產業結構單一等問題，出現了要素流失。具體表現在人口外流、土地資源閑置等，這類城市也可以稱之為“收縮型城市”。

我國城鎮化率已經達到67%

從城市發展趨勢來看，人口流失、資金外流、土地閑置的這一類城市，今后也會面臨撤并或整合的可能。這是國際規律和經驗，我們要尊重規律、順勢而為、因勢利導。

對于擴張型城市，需要讓其保持合理的規模和實力，不至于過度膨脹從而帶來城市病。對于要素流失、持續收縮的城市，也要依據未來城市發展的趨勢和活力，提出因城而異的應對舉措。

還有一些城市，可考慮因勢利導跟周邊其他城市進行資源和空間整合。過去，我國在鄉鎮撤并方面已經積累了豐富經驗，但目前總體上還沒有到城市大規模撤并的階段。國內不少縣級市才設立二三十年，還處于培育發展過程中。如果能夠通過遏制產業和人口流失的舉措，打造小而美具有一定特色和優勢的中小城市，同樣是符合現代化城市發展需要的。

動能轉換：以地生財不可持續，要煥發傳統優勢產業活力

NBD：這次《意見》提到，大力推動城市結構優化、動能轉換。與十年前相比，中國城市發展的動能發生了怎樣的轉變？轉換新動能的抓手在哪里？

高國力：過去，我國通過土地批租的模式，依托土地出讓金為城市發展提供可靠財力。但從2021年開始，全國范圍內城市土地出讓金規模持續下行，單純依靠土地財政支撐城市發展并不可持續。所以，要倒逼城市培育、尋求新的發展動能，也就是說要轉換“賽道”。但轉換“賽道”不能急于求成，也不能脫離城市的客觀實際。

城市動能轉換，一方面是從產業維度做文章，不能把城市的傳統優勢產業一拋了之，要充分依托優勢產業進行升級改造。特別要利用新技術、新手段、新業態和新模式，煥發傳統優勢產業活力，從而提升產業競爭力，為城市貢獻更多的財政收入，為城市動能轉換提供緩沖。

另一個方面就是從空間維度做文章，把高質量、高水平的城市更新作為重要抓手，為城市提供新的活力和動能。城市更新是一項系統工程，可以是生產空間的盤活、改造、再利用，比如城市的工廠、車間、園區等，都可以通過新理念、新技術、新工藝進行存量空間的更新改造。

還有就是對生活空間的更新改造，這方面潛力巨大。好房子建設，好小區、好社區、好街區更新事關城市居民高質量生活的需要。比如老城區地下管網改造，涉及供水、排水、燃氣等，是一項很大的工程。全國不同類型城市在這方面都有不同程度的欠賬，下一步要摸清家底，制定合理規劃，分步實施。

近年來，各地持續發力推進城中村改造，助力城市更新 圖片來源：新華社記者 楊世堯 攝

NBD：這次會議提到，要加快構建房地產發展新模式。未來，房地產在城市發展中扮演什么樣的角色？

高國力：房地產就是下一步城市更新的一個重要方面。在生活空間中，我們面臨存量資產盤活利用的問題。過去數十年，全國各城市建設了大量的房地產，包括商業地產、文旅地產，當然更多的是住宅。這些在下一步大規模城市更新中面臨著有序、分類盤活處置，從而實現資源的合理有效利用，不至于出現大量閑置，這是城市更新的一項重要任務。

當然，不同城市中，房地產規模、城鎮化水平，以及居民消費能力各不相同，因此要因城施策，穩妥盤活房地產存量資產。

近年來我國商品房銷售較為低迷

優化布局：要堅持分區、分級、分類構建現代化城市體系

NBD：《意見》提到，要構建布局合理的現代化城市體系。中央城市工作會議也有相關表述?，F代化城市體系應當如何布局？

高國力：中國是人口大國、國土面積大國，區際差異非常大，這是我國的基本國情。因此，優化現代化城市體系非常關鍵。我認為要堅持分區、分級、分類的基本原則。

首先是分區，我國東部、中部、西部和東北有不同的區位條件、不同的經濟社會發展水平、不同的城鎮化和工業化水平，這就決定了不同區域在優化現代化城市體系過程中，要區別對待，要有差別化的舉措。

其次是分級，這是我們國家城市的一個特殊現象。中國有直轄市、副省級城市、地級市、縣級市等，不同的行政層級意味著擁有不同的經濟、社會管理權限，調動配置資源的能力和手段也會有很大差別，所以要根據不同城市的行政層級，制定優化現代化城市體系的差異化舉措。

最后是分類。我國不同城市的功能類型不一樣，既有文旅、物流、商貿特征非常突出的城市，也有沿邊口岸城市，還有以生態功能保護為主要特點的城市。不同類型的城市，也要分類施策。

我還想強調一點，構建布局合理的現代化城市體系需要做好“兩頭”文章。一頭是以超大、特大城市為中心的現代化城市群和都市圈。目前，我國城市群和都市圈聚集了很大一部分人口和產業，也是經濟發展水平最高、對外開放水平最高的區域，在新型城鎮化的進程中，在引領帶動全國城市高質量發展中發揮著排頭兵和橋頭堡作用，所以，這一頭必須要促進組團式、網絡化發展，提升綜合競爭力。

另一頭就是數量眾多的縣城和縣級市，它們是連接城鄉的重要節點，也是支撐我國就地城鎮化的重要“蓄水池”?？h城和縣級市是我國國土空間布局相對分散的重要空間單元和載體，面對規模大小不一、功能多重多樣的縣城，我們應該如何制定優化政策非常重要。

NBD：您此前提到，十年前的會議是問題導向，這次會議是目標導向。十年前提出的城市發展問題都已經解決了嗎？

高國力：過去十年，我國城市許多發展問題得到了一定程度的緩解和控制，但還不能盲目自大地認為這些問題都已經解決，還有待于今后更長時間的努力。

首先是大城市病。過去十年，我國推動藍天、碧水、凈土三大保衛戰，確實讓相當一部分城市的生態環境得到了改善，讓廣大市民獲得了實實在在的好處。同時，以交通擁堵等為主要表現的大城市病也得到一定程度緩解，但仍然需要持續推動。

第二個問題就是新城新區快速蔓延式擴張的勢頭得到較好遏制。上一輪城市建設中，全國各地設立的新城新區數量多、規模大，導致一些地方土地資源浪費嚴重。一些新區規劃面積很大，但缺少商氣和人氣。城市蔓延式擴張、攤大餅的問題較為嚴重。

過去十年，隨著持續綜合治理，上述問題都得到了有效遏制，城市努力回歸到集約發展、緊湊布局的軌道上來，但仍然需要不斷推動。

不可否認，設立新城新區是城市發展到一定階段的產物，當城市已經被填滿，在空間上適度擴張、合理規劃，從而滿足產業和人口用地需求是有其合理性的。但問題是，有些地方出現了不切實際的規劃和盲目擴張的現象。一些新城新區的建成卻帶來了產業空洞化，出現“睡城”等不正?，F象。

第三個問題是一些地方熱衷于行政區劃調整的勢頭得到控制。曾經，一些城市為了擴大建成區和市轄區的面積而進行縣改市、縣改區。這在城鎮化快速發展的階段，有一定的內在合理需求。但有些地方不顧實際，導致一窩蜂地攀比和競爭，忽略了城市擴大后如何對空間進行有效利用、資源如何集約的問題，產業和人口的聚集等都沒有形成相應的配套。