這些城市，正在集體“降門檻”

每經記者｜楊棄非    每經編輯｜劉艷美

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新一輪戶籍制度改革正加速落地。

近日，國務院批復同意10個地區開展要素市場化配置綜合改革試點，引導人力資源要素合理暢通有序流動是其中一大重點。

根據各地試點實施方案，在對戶籍制度改革的最新部署中，蘇南重點城市、杭甬溫、長株潭、粵港澳大灣區內地九市、重慶市都表示，要探索、開展或實現戶籍準入年限同城化累計互認。福廈泉更提出，將根據城市綜合承載能力，全面放開試點地區落戶限制。

此外，一項范圍更廣的探索也在推進。在蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、重慶市、成都市等7地方案中，均提到“以常住地登記戶口制度”的相關安排。

上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授陸銘曾指出，以常住地登記戶口制度是戶籍制度的最終改革目標，本質上是推動基本公共服務的規模按照常住人口來配置。

黨的二十屆三中全會《決定》此前已明確提出，將推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。

此次10個試點地區，也將先一步開始為全國探路。

加速入局

此輪戶籍制度改革，可以追溯到國家發展改革委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》。

根據安排，城區常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。

隨后幾年，相關措辭每年都會寫進國家發展改革委相關文件當中。

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不過，如華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛所言，由于戶籍放開涉及教育、醫療等公共服務資源供給問題，不少城市經濟發展水平尚不足以滿足所有外來人口需求，因此沒能完全按此要求執行。

而隨著新試點的推進，不少城市正在加速入局。

就在試點實施方案發布第二天，粵港澳大灣區內地九市成員——惠州發布關于征求《惠州市戶口遷入登記管理規定 (征求意見稿)》意見的公告，進一步放寬落戶限制，新增全日制大中專院校、職業技術學院及技工學校應屆畢業生畢業5年內“先入戶后就業”的政策。

但從七人普統計數據來看，惠州城區人口為266.9萬人，屬于Ⅱ型大城市，應“全面取消落戶限制”。遲遲沒能放開，或與其城市結構相關——惠州全市常住人口達到604.29萬人，且擁有博羅、惠東兩大百強縣，城區人口占比并不算高。

此次明確將全面放開落戶限制的福廈泉，也存在類似的情況。

此前，福建已先一步加碼放開放寬落戶政策。去年出臺的《福建省推進以人為本的新型城鎮化戰略實施方案（2024—2028年）》提到，“廈門市逐步放寬落戶限制，省內其他地區以具有合法穩定就業或合法穩定住所（含租賃）為基礎，全面取消落戶限制。”

換句話說，廈門將是進一步政策加碼的重點。然而，同樣參考七人普統計數據，廈門城區人口為436.4萬人，屬Ⅰ型大城市，也應全面放開放寬落戶條件。

對此，胡剛指出，盡管廈門人口總量不大，但面積也不大，人口密度并不算低。根據《2023年城市建設統計年鑒》，廈門人口密度達到每平方公里6580.6人，甚至高于廣州（6377.1人）、杭州（4507.2人）、上海（3923.1人）等超大城市。而廈門島內外發展不平衡，島內人口更為聚集，導致其對各類公服資源的需求尤為集中。

總的趨勢

在胡剛看來，打破戶籍壁壘、消除戶籍對人口流動的影響是一個總的趨勢，但同時需要長期、逐步推進。除北京、上海等少數城市外，大部分城市都將放寬、放開落戶限制，這將是一個持續的過程。

與此同時，一些新的舉措正在助推人力資源要素的暢通流動。比如，此次多地試點方案提到，將建立以身份證為標識的人口管理服務制度。事實上，近年來，我國持續推進身份證電子化，擴大身份證信息容量、豐富應用場景，逐步通過“一證”解決“我是我”等證明障礙。

更具想象空間的是，多個試點方案中都明確，將試行、健全或深化以經常居住地登記戶口制度。

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在國家“十四五”規劃綱要中，就曾出現“試行以經常居住地登記戶口制度”的安排。

具體而言，公民離開常住戶口所在地到其他城鎮（除極少數超大城市外）連續居住半年以上，滿足合法穩定就業或合法穩定住所（含租賃）條件的，可以到經常居住地公安機關申請為本人及其共同生活的配偶、未成年子女、父母辦理戶口遷移登記。

而在業內看來，以常住地登記戶口，關鍵在于保障流動人口合法權益。通過將認定標準減少至就業或居住，更多流動人口能夠平等享有教育、醫療、住房等基本公共服務。

這明顯比放開放寬落戶更進一步。

比如此次方案中，鄭州市盡管尚處于“全面放寬中心城區落戶條件”的階段，但同時也提出試點以常住地登記戶口，將尚未被覆蓋的流動人群納入其中。

不過此前相關規劃已明確提出，以常住地登記戶口的覆蓋范圍“不包括個別超大城市”。上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員鄧智團曾指出，一般認為，“個別超大城市就是北京、上海這些城市，可能還包括深圳”。

不應忽略的是，實際操作中，具體制度設計還需進一步探索。

如鄧智團此前在接受媒體采訪時提到，試行經常居住地登記戶口制度并不意味著常住人口就此擁有城市戶籍，因此，制度試行地還需要出臺具體方案和配套措施，規定通過經常居住地登記戶口，來享受城市公共服務的范圍和具體方式。

均衡發展

當然，以常住地登記戶口提供基本公共服務，同樣可能面臨城市放開落戶限制類似的問題。

北京大學社會學系的陸杰華等人曾撰文提到，當流動人口被納入當地公共服務體系，地方政府需要大量的資金投入，比如在教育方面，需要新建學校、擴充師資隊伍，在醫療方面，需要增加醫療設施、提高醫療服務水平以滿足更多人口的就醫需求，由此，流入地地方財政可能面臨壓力。

反過來，流出地多為經濟相對落后的中西部地區或農村地區，當地公共服務設施可能出現不同程度的閑置和浪費，造成區域間公共服務資源配置失衡。

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對于這一問題，我們不妨重新審視人力資源自由流動對于區域協調發展可能帶來的影響。一種代表性觀點來自陸銘，他曾在《大國大城》一書中提及區域經濟學的經典判斷，即“在集聚中走向平衡”——

簡單來說，當人力資源流動的障礙被打破，人口集聚與經濟集聚相一致，各地將能更有效發揮比較優勢，從而在各地區間實現更為均衡的發展。

他也提到，如果不采取適當的節奏，而是一夜之間立即放開對人口自由流動的限制，在短期內可能帶來難以承受的社會矛盾。

在此次方案中，也不乏對于一些人口流動趨勢的“修正”。

比如，在粵港澳大灣區內地九市方案中提到，“不搶挖中西部和東北地區合同期內高層次人才”。對此，早在2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步弘揚科學家精神加強作風和學風建設的意見》就指出，發達地區不得片面通過高薪酬高待遇競價搶挖人才，特別是從中西部地區、東北地區挖人才。

胡剛認為，這主要涉及深圳等少數城市。據他所說，近年來，深圳“拼命”建大學，帶來哈工大深圳校區錄取分數線高于本校的情況；同時全球范圍引進高端人才，待遇甚至媲美國際頂尖水平，對于內地不少城市來說堪稱“降維打擊”。最新部署意在避免深圳從內地“掐尖”，而更多面向全球攬才。

但區域間資源配置失衡問題，根本上仍然需要通過區域協調發展來解決。

如陸杰華所說，通過在全國范圍內制定更加統一、規范的公共服務政策標準，將能降低不同地區之間政策協調的難度和成本。

而在陸銘看來，人口流動才是推動區域提升公共服務標準的動力。當地區之間形成更有效的競爭，發揮出“用腳投票”機制特別重要，將能對地方政府的低效問題形成有效約束機制，從而真正實現“在集聚中走向平衡”。