國務院參事：城鎮化核心問題是農民工市民化

新華網北京5月25日電 （邱小敏）城鎮化，尤其是“新型城鎮化”成為中國經濟轉型中的關鍵詞，也被視作未來中國經濟的驅動力量。十八大報告中八次提到了城鎮化，李克強總理也多次強調，中國未來幾十年的最大發展潛力就在城鎮化。推進新型城鎮化已經從各個層面標注在決策層的日程表上。

由發改委牽頭、多個部委參與的面向2020年的城鎮化發展規劃，正在研究制定之中。昨日，2013年深化經濟體制改革重點工作意見出爐，意見明確提出，2013年改革重點工作包括積極推動民生保障、城鎮化和統籌城鄉等相關改革。新華網專訪國務院參事室參事、經濟學家湯敏，就網民關注的關于城鎮化相關的熱點問題進行交流。

新華網記者：在發改委關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見中，城鎮化改革思路浮出水面，至少涉及發展規劃、戶籍改革、土地制度、農村產權等四大方面，這四個方面的改革內容有怎樣的聯系，如何才能讓各方面有機的結合，更好的推進城鎮化？

湯敏：我覺得這四個方面已經概括的比較全面，實際上大部分問題已經迎刃而解了，剩下一些細節、技術問題，相對來說比較好解決。

城鎮化的核心問題是農民工市民化的問題。農民工市民化的問題就涉及到戶籍改革，涉及到土地制度，涉及到農村產權，包括涉及到發展規劃的問題。就是我們現在城鎮化化，實際上是半城鎮化，我們的農民進了城，也住了6個月以上，但是他并沒有真正享受城市的福利，沒有享受城市的生活，很多農民也沒有一種真正安定的生活，所以它還是一種半城鎮化。

這里面首先第一步就涉及到戶籍問題。那未來的戶籍應該是一個什么樣的戶籍？比如說重慶，重慶把350萬農民原來的農村戶口全部轉成了城鎮戶口，它在戶籍問題上邁出了一大步。

戶籍問題的關鍵是后頭的這些社會福利，你一變成了城市戶口，那你就應該享受城市的教育、城市的醫療，特別是城市的住房保障。這里就涉及到城市怎么規劃的問題。因為現在的城市規劃都沒有把農民工納入在內。2.6億的農民工，如果再把家屬算進來的話，可能超過3億人，那這3億人的社會福利問題、土地問題、規劃問題，我們考慮進去沒有？沒有考慮進去的話，那可能就要循序漸進，不是說這2.6億人都全部解決，但是要分期分批解決。比如先解決已經在城市里住了10年以上，有了固定工作，甚至已經買了房子，或者已經有了一個很好工作的時候，這個時候我們能不能首先解決這批人的戶籍問題，這樣壓力也不大。

從規劃角度來說，那首先土地規劃就要有變化，如果按照真正城市居民，拿一萬人一平方公里計算，這已經是最起碼的了。這么多人進來，現在農民工已經住在城中村里頭，住在集體宿舍里頭，他不是一個正常城市居民應該得到的居住條件和教育衛生條件，這就需要提供大量的土地。

另外，需要大量的錢。因為教育、衛生都要財政的投入，特別是他的住房，比如農民工真正變成城市居民，至少大部分農民工都基本滿足經濟適用房的規定，甚至很多滿足廉租房的規定，那我們的廉租房、經濟適用房準備好了沒有？那這個也需要規劃。

還有就是農民工本身的財力夠不夠，因為你在城市里真正居住下來，那你需要或者租房子，或者自己買房子，你的孩子，所有這些成本就會更高，那我們的農民工有沒有我們稱之為第一桶金，因為要安置下來他需要第一桶金，等等這些都是一個大的問題，那這些問題我們不可能兩年內或者五年內都解決，那要分期分批，解決那些能夠解決的。從重慶來看，重慶一下子解決300多萬人，所以只要下大決心都是可能的，但是這些需要一些政策的變化。

新華網記者：城鎮化發展規劃要求積極推進土地管理制度改革，要實現城鎮化發展目標，是否有足夠的土地供應，土地從哪里來？如何保障農民土地承包經營權、宅基地使用權？

湯敏：關于地的問題，農民工加上家屬大約3億人，每萬人一平方公里或者說一百平方米一個人的話，因此包括基礎設施，包括住房，包括學校，所有這些加起來的話，大概是4000到5000萬畝地，僅城市就需要這么多。這就是一個巨大的數。在保證耕地不減少的情況下，城市就面臨一個巨大的挑戰。還是我們剛才說的，得一步一步來，不能全部一次解決。那這里有沒有希望呢？我覺得還是有希望的，就看我們的政策靈活性的問題。

比如說現在農民的承包地問題不大，因為承包地，他到了城市來，他的承包地可以轉包出去，所以這并不影響18億畝，留在當地的人更多的耕地，這沒有問題。現在最大的浪費是農民宅基地部分。農民每一戶都平均三四分、四五分、有的是七八分地。這些農民如果有了城市的戶口，已經住在城市了，又有城市的醫療保險，又有城市的失業保險，又有城市的各種保險，那過去我們說要把農民的地保住，因為農民萬一失業以后要給一個退路，那對一部分解決戶口的農民來說，他就不存在退路了。要是那樣的話，城市的人也應該有退路，那城市沒有宅基地。所以宅基地部分，應該自愿或者市場化的，應該有一部分可以運作空間的。

比如把已經在城市、已經有了城市戶口，已經有了城市勞動保險的農民，他的宅基地就允許他自由處置，所謂自由處置就是說他可以把它賣掉。當然你如果把宅基地就賣到本村里面，本村有多少人來買？能賣多少錢？那還有一種辦法風險掛鉤的問題，比如把這塊宅基地復墾成農田，那把這個農田的指標換到城市周邊來，因為這18億畝的紅線并沒有說一定要百分之多少在城市郊區，百分之多少在農村，那這里面有一個質量的問題，但是質量問題也可以解決，比如一畝換兩畝，一畝換一畝地，但是就把已經進入城市的人的宅基地進行復墾，像重慶那樣，給換到城市周邊來，因為地租不一樣，同樣一畝田在城市周邊的一畝田和跟在很遠很遠的農村的一畝天，價值完全不一樣，但是種糧食來說是一樣的，或者說是差不多的，那這里面就有很大的文章可做。

像重慶地票的方式，我認為就是一種很好的方式。地，那農民就可以我不要了，反正我的全家已經搬到城市，這塊地放在那兒也放在那兒，那我愿意把它賣掉，通過這種置換的方式，我愿意拿到十多萬、七八萬資金拿到城市買一套房子，或者做首付，這都是可以的。那這個一定要自愿，他愿意賣就賣，不愿意賣就不賣。

第二，要有一個非常公正、非常公平的、非常透明的市場，要有非常透明的規矩。第三，這個一開始僅限于已經有了城市戶口，已經有了城市的保障，我們允許他這樣，我覺得起碼來說是解決辦法之一，不是說這個就能解決了，但是起碼能解決一部分問題了。

新華網記者：您認為城鎮化對于當前中國經濟有怎樣的意義？當前中國經濟還面臨轉型升級的需要，城鎮化怎么跟轉型升級更好的結合起來？

湯敏：城鎮化能創造大量的需求，能產生中國未來發展的動力，這個說法和想法是對的，但這里涉及到一個錢從哪兒來、地從哪兒來的問題。農民進城需要各種各樣的東西，如果都是由國家出這筆錢，這是一筆巨額的投資，那這個錢從哪兒來？地從哪兒？沒有錢、沒有地，那有潛力的發展推動最終還是一個空話。所以怎么樣把潛在的發展需求變成一個現實的需求，怎么樣像巧婦把米找出來，做出一鍋香甜可口的大餐來，這就需要突破原來的一些政策，突破原來的一些安排，這里才可能產生真正的需求。

從需求來說，很多農民，特別新一代農民愿意到城市來，他愿意有城市的生活，愿意有城市的醫保，這是他的愿望，就跟我們城市人，我們需要汽車，我們需要更好的愿望，這是愿望，但是你如果沒有購買力，這些愿望都是空的。那怎么讓這些農民產生購買力，怎么讓地方政府產生新的財政收入，怎么樣地方政府有這個積極性愿意做這件事情。

比如說戶口，那地方政府有沒有這個積極性？現在該收稅收稅，該做什么做什么，一旦給了戶口，他要平衡各種利益，那他現在沒有那么多錢怎么辦，那你怎么樣建立一套體制，讓它產生這樣的。比如以前的人地掛鉤、人錢掛鉤的思路，給一個農民工變成了城市戶口，比如我在規劃用地的時候，就給你增加一百平方米的規劃，你不讓農民工變成城市戶口，那我就不給你這一百平方米的規劃，就是有一定的激勵機制，這樣各級地方政府才會搶農民，才會鼓勵、才會加快農民工進城的步伐，否則的話，農民工的城市化過程會是一個很緩慢的過程。如果能做的話，為什么過去30年大家都不愿意做。現在的安排是我得了農民工進城的好處，農民工打工，農民工交稅，農民工做了很多的事情，但是我不用承擔太多農民工的負擔，教育、衛生、房子。所以，還是要激勵地方政府的積極性。

新華網記者：目前在大城市里，城市規劃有一個很嚴重的問題，我們叫做“千城一面”，在城鎮化的規劃發展如何能夠更加科學、更加合理？更加因勢利導，具有自己的特色和面孔？

湯敏：為什么會千城一面？為什么各個城市都愿意做大廣場，都愿意做開發區，都愿意去做這種很相象的東西？因為我們的激勵機制是這樣的，比如我們的稅收，基本上是從工業來的，所以大家都是免費提供地。因為我們提拔干部，很多領導人提拔就是他把大廣場做好了，他把這個城市面貌表面做好了，所以他提拔的快了。如果以這套唯GDP的提拔或者政績觀，就造成了這種千城一面的結果。所以你不改變這個，那未來還會千城一面，因為你的整個激勵機制都是這樣。

反過來，你怎么來改變這種激勵機制？怎么樣不唯GDP？怎么樣以老百姓的幸福感，以老百姓對這個城市的滿意度來評價這個地方的政府政績，以這個地方有清潔的空氣、清潔的水、老百姓很幸福來衡量這個城市的市長是做好了還是做壞了，那這個就完全不一樣了。所以評價的方式要改變。各個地方老百姓的需求是不一樣的，如果用老百姓的滿意度來評價一個領導的好壞，來提拔一個城市的市長、書記的話，那他就會怎么樣讓自己城市的老百姓生活的更幸福一些，更滿意一些，這樣就有可能不千城一面了，不從這個根本上改變，我覺得很難。

那有沒有可能做到呢？其實完全有可能的。比如現在很多民意調查就可以基本了解老百姓對各種各樣的幸福感怎么樣，滿意度怎么樣，對政府的評價怎么樣，我們有一系列的指標，或者是空氣指標，或者是水的指標，或者是食品安全指標，到那時候各個城市的競爭就是這些東西，而不是誰的GDP大，誰的廣場漂亮，誰的樹栽得多。

新華網記者：中國的城鎮化率從1978年的18%，到去年達到了52.6%，應該說是30年一個很可喜的跨度，那怎么客觀辯證的看待這個數據？我們現在制定城鎮化的發展規劃，未來是以數據來衡量還是您建議有什么其他更好的指標進行參照，衡量城鎮化？比如說達到發達的水準？

湯敏：現在城鎮化的指標也是跟國際接軌的，說你只要在城市中住了6個月以上就算城市的，所以我們現在城鎮化發展的非常快。但是我們和其他國家有一個不接軌的地方就是我們的戶籍制度，我們和戶籍制度捆在一起的社會福利，跟其他國家是不接軌的。所以我們只能說現在這個數據是一個半城鎮化，因為它不是一個真正的全城鎮化的概念。半城鎮化是讓農民有工作，能住6個月以上，這是需要的，但是我們還需要另外一個指標，就是你這個地方到底有多少是全城鎮化的，就是這些人真正享受到了城市福利的這樣一個指標，我們要逐漸把這兩個指標的差距越來越縮小，這就是未來衡量真城鎮化和全城鎮化的一個過程，所以我們的指標應該改進，應該公布兩個數據。

原文標題：湯敏：城鎮化的核心問題是農民工市民化的問題

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