深圳為何恢復行政劃撥供地：要補公共服務的欠賬

深圳稍早時候發布的《關于完善土地供應管理的若干意見（征求意見稿）》，因恢復了1988年取消的“土地劃撥制度”而備受關注。劃撥與出讓是我國現行的用地供應“雙軌制”，前者針對行政辦公、教育醫療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求。后者針對非公益性、盈利性用地需求。前者是行政無償配置，產權歸政府，不可抵押或轉讓，公益或非盈利性用途終結，政府可無償收回；后者產權歸用地主體，可抵押或轉讓，政府不可無償收回。1978年前，劃撥是唯一的供地模式。當年，從深圳、廈門開始，出讓代替劃撥，成為供地（特別是經營性供地）的主要模式。

可以說，出讓代替劃撥，無論對提高土地利用效率，減少圈地占地，還是賦予土地融資功能，或形成和完善要素市場，顯化土地資產屬性，抑或為推進城市化和經濟增長提供空間支撐，都具有制度革新的重大意義。那么，在繼續深化要素市場化改革的大背景下，一向具有改革突破精神的深圳，緣何恢復劃撥供地模式？這要從深圳用地模式說起了。

改革之初，國家賦予深圳特區立法權，探索市場在提高要素配置效率中的作用，自主決定供地模式。由此，深圳率先建立土地出讓制度。起初，深圳供地以協議出讓為主，2004年8月31日后，“一對一”的協議出讓退出，深圳經營性用地全部啟動“招拍掛”。

盡管公益性或非盈利用地，可在限定范圍內繼續采取劃撥模式，但考慮到自身土地資源稀缺，為探索多元化土地供應模式，特別是探索政府向市場“買服務”的公共財政模式，探索PPP、非盈利性項目自主融資，激發用地主體挖掘土地價值，對公益性或非盈利性用地，深圳采取“協議免地價”出讓的創新模式。在這種模式下，不僅公益性或非盈利用地需求得到滿足，而且土地價值顯化，土地融資功能得到體現，提高了公共服務供給效率。

深圳特區建立近40年，常住人口翻了20多倍，人均GDP翻了150倍，高效的供地迎合了人口劇增后帶來的公共服務“落地”和融資需求，也以完善的道路交通、市政管網、科教文衛等支撐企業引入與產業布局。但是，年均約30平方公里的供地，讓面積只有1990平方公里的深圳，最先逼近50%的開發強度警戒線，被迫開啟存量盤活。

近年來，深圳產業快速轉型，互聯網、智能科技、創意文化等新型業態源源不斷吸引人才、年均常住和戶籍人口增幅在40萬至60萬之間。而深圳吸引人才、留住產業正面臨高成本、高房價的巨大挑戰。基于低成本、低房價優勢，杭州、成都等“新一線”、二線城市正在大規模招攬人才和企業。新興產業面臨的競爭是全球競爭，當前互聯網、智能科技創新進入“瓶頸期”，成本是競爭的主導因素，深圳科技企業外遷是必然趨勢。

與此同時，新型城鎮化進入“下半場”，即重點轉向了外來人口本地化和公共服務均等化，吸引人才和人口流入的利器，也隨之從“優質產業”轉向了“優質服務”。因此，對戶籍和非戶籍人口“倒掛”（戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬）的深圳來說，能否增厚公共服務，是能否繼續吸引人才，保持城市競爭力的關鍵。在“協議免地價”的公共服務供地模式下，一對一談判、集體會審拍板，公共服務供給靈活高效。但是，協議用地歸用地主體所有，政府收回難度很大。

還有，協議出讓下用地手續千差萬別，有的過了“批地會”或確定規劃圖便生效，后續批而未用、利用不足、配套不到位，甚至挪作他用、分割銷售等現象難以避免，有的還通過“補地價”變成了商品房。在房價暴漲，巨大的溢價紅利誘惑下，不少過去出讓的協議免地價用地，都想通過“補地價”轉作商品房開發，這背離了協議出讓用地公益性、非盈利性本源。由此，這類用地無法像劃撥一樣由政府收回，而程序瑕疵也造成盤活的阻力重重。

顯然，政府部門意識到了這一點，近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等，事實上就在于增加和完善公共服務。當然，過去近40年來，深圳重視經濟增長，現在要補公共服務的欠賬。因此，強調政府所有權，確保可持續供應的行政劃撥供地恢復在情理之中。

很清楚，這一次的“土地新政”，連同此前棚改新政（棚改新增空間全部建設人才住房）、租賃新政（按積分享受公共服務、新增供地向租賃傾斜），都顯示了我國未來土地制度變革的方向，即國有土地實行嚴格的“雙軌制”，基于全民所有屬性，首先通過行政劃撥供地，滿足公共服務需求，其他用地全部通過“招拍掛”出讓，出讓金反哺公共服務。由此，以往那種劃撥和“招拍掛”兩邊都能靠，但用地過程不透明、土地變相“房地產化”的協議出讓將徹底退出。未來，國有用地經濟功能、融資功能淡化，社會功能、服務功能顯化，城市物理形態的建設進程趨于結束，我國城市化邁入了基于完善公共服務的城市運營新階段。

來源：上海證券報 作者：深圳市房地產研究中心高級研究員李宇嘉