馮奎： 中國城鎮化應推動大都市治理走向都市圈治理

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馮奎

每經記者 付克友 實習記者 梁宏亮 每經編輯 陳星

過去五年里，我國每年新增城鎮人口8000萬，2016年常住人口城鎮化率達到57.35%。隨著我國城鎮化率的不斷提高，新的問題也不斷出現。

城鎮化發生了什么變化？如何平衡城鎮化建設過程中的城鄉發展問題？為什么要特別重視“都市圈”這種城鎮化形態？優化中國城市治理又該遵循怎樣的路徑？

針對這些問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）日前專訪了國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎。

重點矛盾發生了變化

NBD：中國城鎮化進程進入了新的時期，在您看來，有什么新特點和新趨勢？

馮奎：國家新型城鎮化試點現在已經進入中期評估。我總體判斷，中國已經進入城市型社會，城鎮化重點矛盾主要不是城鎮人口增長數量的問題，而是變成了我們不斷要去提高城市基礎設施以及公共產品供給的能力，滿足人們日益增長的美好生活需求。

NBD：在城鎮化加速推進的過程中，同樣需要農村的振興，您怎么看這個問題？

馮奎：我們不能脫離城鎮化來講農業現代化、講鄉村振興。我更愿意在城鎮化進程中談鄉村振興。我們搞了很多年的農村振興，搞了很多農村投資，結果把路修到山上之后，才發現村民下山了。造成這種無效投資，就是因為我們沒有在城鎮化進程中去設計這些方案。城鎮化的各類空間、載體，能夠有力地支撐與推動鄉村振興。比如大城市的功能輻射能將城市文明擴散到鄉村。小城鎮在聯結城鄉發展方面，發揮著紐帶與基礎平臺的作用。

都市圈是城鎮化現實形態

NBD：我們常談到“都市圈”、“城市群”以及“城鄉一體化”，這幾個概念有什么區別和聯系？

馮奎：都市圈與大都市這兩個概念反映了區域與城市的關系。都市圈突出了核心大城市的輻射帶動力量，而城市群反映了城市間的空間關系。至于“都市圈”與“城鄉一體化”，前者強調不同類型的要素集聚集中，后者更偏重于基礎設施及公共服務向郊區、鄉村延伸。

NBD：中國的城鎮化尤其是城市治理過程中，如何處理這幾者之間的關系？

馮奎：現在基本的共識是要以城市群為主體形態推進中國城鎮化建設。但要看到，城市群的主體形態還是“將來時”。在我看來，都市圈是中國城鎮化的一個現實形態?，F階段，要高度重視這個現實形態，推動大都市治理走向都市圈治理，實現城市治理水平的提升。

NBD：為什么說都市圈是中國城鎮化的現實形態？

馮奎：首先，中國城鎮體系本質上反映了行政的力量，行政中心疊加市場化資源形成了若干個現實的都市圈。大致上來說，以行政級別較高的城市為核心，目前形成了不同規模、層級的都市圈。中國盡管一直限制大城市的人口流入，但是1990~2015年中國城區常住人口在500萬人以上的城市，從2個增加到16個。2009~2014年，中國35個一二線城市的人口共增加3778萬人，其中前15個大城市增加了3010萬人，約占80%。

其次，從中國現在發育得較好的城市群來看，主要的支撐力量就來自都市圈。比如京津冀城市群主要是以北京為核心形成的首都圈；長三角城市群目前形成了上海都市圈，南京都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、合肥都市圈等。

三是從一些正在培育的城市群來看，實質內容就是都市圈，離開都市圈，一些城市群只能被稱為區域。

第四個方面，我想強調，都市圈是實現大中小城市協調發展最重要的空間平臺。

做好兩個角色解決五個問題

NBD：怎么理解都市圈在實現大中小城市協調發展中的平臺作用？

馮奎：都市圈有兩類角色，隱含角色與隱性角色。隱含角色是要有發達的核心大城市；隱性角色是中小城市，而中小城市在都市圈發展中容易被忽略。

如何處理好？一是要積極推動大城市發展，將隱含角色加以明確。二是要積極推動中小城市發展，將隱性的角色顯性化。因為中小城市為都市圈提供多支點、多中心的支持。三是要積極給予不同城市發展自主權、發展權，實現城市發展經濟、社會、生態等方面的多元化追求。

NBD：基于都市圈的現實形態，該采取什么措施推進都市圈治理水平的提升？

馮奎：我覺得有五個問題要明確，即“誰來治理”、“治理什么”、“什么時候治理”、“什么地方治理”以及“用什么手段治理”。具體來說，政府、企業、社會組織、個人都是治理的主體，要將都市圈內的共性、關鍵、重大、遠景問題都列為治理的問題，要從源頭、過程、結果三個方面開展治理。

比如大都市的擁堵跟中小城市的功能不足、發展不夠有關系。而核心區、副中心、周邊中小城市、微中心、特色小鎮等，都是治理的關鍵空間單元。同時都市圈的治理應走向法制化，不斷完善治理機制化，從而實現治理現代化。