“非珠城市”湛江如何自救？ | 副中心城思①

每經記者｜楊棄非    每經編輯｜楊歡

城市聚光燈·副中心

在我們關注的區域經濟發展中，中心城市是當之無愧的主角。但對于我國大部分省份來說，僅靠一個中心城市的帶動，顯然無法實現地區之間的協調發展。近年來，包括廣東、四川、河南、湖北等人口大省，都在加快打造省域副中心城市。

什么是省域副中心城市？其通常是指在一省范圍內，綜合實力較周邊城市強大，經濟輻射力超出了自身管轄的行政區范圍，擁有獨特的優勢資源，且與主中心城市有一定距離、可以被賦予帶動周邊區域發展重任的特大城市或大城市。

未來幾天，城叔將不定期推出系列觀察，把聚光燈對準這些省域副中心城市↓↓↓

圖片來源：湛江城市宣傳片截圖

此前有朋友提問，廣東省內城市間的貧富差距有多大？近段時間出爐的城市“半年報”給出了答案——

按照珠三角城市與非珠城市來劃分，一面是珠三角城市總體穩步發展，前六位“守擂”成功，珠海比去年晉升兩位至第8位，并且增速驚人——在實際增速超7的5城中，4座均來自此區域；另一面，非珠城市大部分增速不敵珠三角城市，且最后一名云浮的經濟總量僅第一名深圳的1/30左右。

近日，廣東省委和省政府印發的《關于構建“一核一帶一區”區域發展新格局促進全省區域協調發展的意見》（以下簡稱“意見”）中指出，全省區域差距擴大的趨勢有所減緩，但發展差距偏大的格局尚未根本轉變，縮小粵東粵西粵北地區與珠三角地區差距，是廣東區域協調發展的緊迫任務。

當中提到，廣東東西兩翼地區將成為全省發展的主戰場之一，其中西翼以湛江市為中心，包括湛江、茂名、陽江3市。機遇之下，湛江接連迎來發展利好——不久前，湛江鐵路樞紐總圖規劃獲得批復，成為繼廣深后，廣東第三個進入全國鐵路樞紐總圖規劃的城市；此外，有消息傳出，徐聞港項目計劃于今年12月底前建成開港并投入運營，徐聞港將成為全球最大客貨滾輪渡港口。

事實上，從2017年初國務院批復同意《北部灣城市群發展規劃》，將湛江定位為北部灣中心城市，到《廣東省沿海經濟帶綜合發展規劃》首次將湛江定位為廣東省域副中心城市，湛江的角色就是要發揮帶頭作用，成為粵西沿海經濟帶新的增長極，實現由沿海地區向內陸腹地的帶動發展。重任之下，湛江的發展究竟如何？

從末端到中樞

在撐起廣東西翼之前，湛江首先要做的應該是自救。位于粵桂瓊三省交界地帶，又坐擁廣東內部地理條件優越的雷州半島，湛江先天條件優越，建國初期也曾是廣東省內經濟的第二大市。但多次陰差陽錯，讓如今的湛江只能在省內接近第十名的位置徘徊。

1984年，湛江被確定為全國第一批14個沿海開放城市。在大連、青島、上海、溫州、寧波、廣州等同批次入圍城市紛紛加碼工業、尋求創新的同時，湛江在次年卻提出了“兩水一牧”（水產、水果和畜牧業）的政策。當時的政策痕跡一直殘存到現在——根據湛江統計局數據，去年湛江第一產業占比為17.7%。

1992年，依托優良的深水港條件，湛江開始向港口經濟轉型。但由于內外因素，湛江卻變成了“走私者的天堂”。此前，時任湛江市委黨校經濟教研室主任張玉梅曾指出，由于走私集團的猖獗，以及企業產權制度改革滯后，包括半球電飯煲、廣東三星集團等少有的幾家知名企業也走向衰落乃至倒閉。

幾次錯過，讓沒落的湛江沒能趕上全國發展的浪潮。體現在交通上，直到去年，湛江才開通首條高鐵深湛高鐵。據廣東體制改革研究會副會長彭澎回憶，在考察湛江企業時，不少人都提到交通問題——作為廣東最西邊的城市，湛江距離珠三角地區最遠，往返珠三角的交通對于湛江的發展尤為重要，即便有了深湛高鐵，出行仍然不便。

此次獲批的鐵路樞紐總圖規劃，讓湛江期待已久的“五龍入湛”有了來自國家層面的確認。

五龍入湛，是指除現有的深湛高鐵外，另有廣湛高鐵、合湛高鐵、湛海高鐵、張海高鐵玉湛段四條高鐵分別進入湛江，使其成為連接廣西、廣州與海南的關鍵節點。

“這意味著，湛江從過去的交通末梢變為樞紐。”彭澎認為，“湛江的區位可以獲得改善，這不僅有利于湛江投資環境的提升，對于具有一定旅游資源的湛江，這也能帶動旅游業的發展。”

關于交通對湛江整體發展的重要作用，湛江市委副書記、市長姜建軍曾給出一番論述：在廣東最新確定功能區引領的戰略中，由于不再沿襲過去傳統的梯次轉移戰略，湛江和其他沿海經濟帶城市一樣，也不再是發展的跟跑者，而要變為“引領者”。按照這一思路，湛江需要補短板，而交通短板一直是湛江最迫切需要補齊的短板。

跨越瓊州海峽

但要真正發揮樞紐作用，打通交通只是第一步——如何協調其與三省的關系，關乎湛江能否抓住這個新的機遇，破繭重生。

據中山大學港澳珠三角研究中心副主任林江觀察，廣東有意突出湛江在“非珠”城市中的示范作用，并將其與珠海、汕頭共同定位為廣東副中心，原因之一是，其能夠連接廣西、海南。
“
海南是全國最大的自貿港，而粵港澳大灣區又是全國最大的灣區，多種優惠政策的結合部就位于湛江。
”
地理位置決定了湛江與海南的關系。雷州半島剛好指向海南島，兩地之間僅隔一道瓊州海峽相望。去年，湛江獲得來自國家層面的定調——“現在海南全島是自由貿易區了，海峽對岸的湛江要把握機遇、相向而行”。可以看到，對接海南是升格為樞紐的湛江眼下最重要的任務。

但要對接海南并不容易。在港珠澳大橋去年通車時，就有人提出疑問：經歷了去年初10萬人被困海南的尷尬場面，瓊州海峽跨海通道為何仍未開始修建？

這需要追溯到20年前。最早到1994年，有關瓊州海峽跨海通道工程的研究就已被按下“啟動鍵”，但直到2015年，在《廣東省高速公路2015年至2017年建設計劃及中遠期規劃》中才有了跨海通道的安排：2018年以后開工建設沈海國家高速公路瓊州海峽跨海通道，全長30公里，預計投資1400億元。

有關橋隧的爭議一直圍繞在瓊州海峽跨海通道的建設當中。中國工程院院士王夢恕此前曾分析，“瓊州海峽是黃金通道，供大量游船運行，若采取1000多米的線索橋方式，一旦遭遇大風，將造成嚴重影響”；而即便是施工難度較小的隧道方案，同樣由于大量斷層、地震的地質條件、臺風等天氣因素、以及徐聞珊瑚礁國家自然保護區等影響，存在大量問題。

而在不少人看來，跨海通道難以推進，經濟因素或占據更重要的原因。盤點海南的優勢產業，無論是旅游業抑或農業均難以支撐其跨海通道的巨額費用。此前有媒體采訪有關人士，得到的結論是，“只能和港珠澳大橋一樣列入國家計劃才有可能推動”。

這事實上也反映了湛江的尷尬——盡管地理上占據優勢，但受限于自身以及海南、廣西兩省的經濟實力，難以推動整個區域的合作。根據此次獲批的鐵路樞紐總圖規劃中，湛海高鐵仍需靠輪渡跨越海峽，何時跨海通道能夠真正打通尚未可知。

融入南向通道

面向海南，湛江更大的期望是，融入國際陸海貿易新通道（即“南向通道”），對接東盟乃至全球。

今年初，湛江提出“一通道、一港區、一示范”，即參與共建國際陸海貿易新通道、謀劃建設自由貿易港（區）、建設國家海洋經濟發展示范區。

據湛江市委政研室副主任張鼎智此前透露，在湛江出爐的《“三個一”建設任務分解表》中，包含了湛江港30萬噸航道改擴建、湛江國際機場、廣湛高鐵、湛海高鐵、調順跨海大橋等系列交通基礎設施項目等內容。

對于湛江而言，融入南向通道，第一步就是整合廣東、廣西、海南的優勢，發揮其樞紐作用。

此前，彭澎在調研時發現，湛江港初期投入很大，建設速度很快，但這也使其一度面臨產能過剩的問題——產業的發展難以支撐港口產能。盡管工業項目的引進讓現在情況有所好轉，但隨著欽州、防城港的發展，其又需要面對更為激烈的競爭。

在林江看來，這種競爭關系可以向合作轉化。“在參與南向通道建設上，廣西的動作很多，包括北海、欽州、防城港等城市，想打造成為面向東盟的窗口。但據我的觀察，進展并不大，可能是因為經濟發展缺乏思路，沒有很好的經濟增長腹地。”林江說，“要提升進出口，不外乎就是內需和外需兩方面的動力。廣東有非常好的民營經濟基礎，與廣西港口優勢相結合，能夠相得益彰，而結合之處就在湛江。”

他認為，在新的歷史定位下，湛江想要有所突破，就必須要創新，而創新來自于兩個層面——科技與制度。對于湛江而言，交通的完善是一個好的開始，但更關鍵的是，要以此為抓手，有更多制度上的創新探索，在這個層面上，也需要被給予更多政策支持。

同樣的合作機制，也可在海南與廣東兩省之間實現。“要讓海南與廣東合作，需要解決三個層面的問題。”林江分析到，“第一是海南愿不愿意和廣東合作？第二是珠三角城市愿不愿意和海南合作？這兩個問題解決的是兩省合作意愿的問題。第三個層面，就是合作機制的問題，如何能讓海南與廣東更好地合作？湛江就可以扮演很重要的角色。”

林江舉例說道，如果東莞企業有意愿投資海南，直接投資可能存在困難，但他可以以同省的湛江為跳板，通過投資湛江，最終實現與海南的合作。“湛江從來都是一個通道的角色。”林江說，“但對于兩邊都有好處。”