專訪中科院地理資源所研究員樊杰：更加注重以人為本，城市發展理念需系統性變革

每經記者｜唐俊    每經編輯｜劉艷美

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時隔10年，中央城市工作會議再次召開，未來一段時間的城市發展有了統領性的方向。

當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

面對這種轉變，中國城市規劃學會監事、中科院地理資源所研究員樊杰認為，城市規劃、建設、管理的理念也應該系統性變革，更加注重以人為本。

同時，樊杰提到，并不是所有城市都適合打造制造業城市，約一半的地級市以及絕大部分的縣城更多需發揮服務功能，包括區域性的基本公共服務和相對高層級的服務業。

以下為每日經濟新聞（以下簡稱“NBD”）與樊杰的對話。

科技創新驅動城市發展，“人”是第一要素

NBD：為什么中央要專門為城市工作召開會議？時隔十年再次召開，在當下節點有何特殊意義？

樊杰：經濟發展仍是我國最主要的任務，而在未來一段時間，新質生產力是支持經濟發展的重要抓手，其特征是由科技創新驅動，而科技創新核心分布都是在城市地區。城市是發展新質生產力最重要的空間載體，無論美國的硅谷，還是最近幾年出現的深圳現象、合肥現象和杭州現象，都證明了這一理論。

在當前國際形勢下，內循環和外循環都需要富有競爭力的經濟體系，才能夠真正參與國際競爭。但國家與國家之間的競爭，究其本質還是具有核心影響力的區域之間的競爭，城市的重要性不言而喻。

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NBD：以人為本的城市發展理念已提出多年，此次會議要求更加注重以人為本、更加注重治理投入，您如何理解其中的含義？

樊杰：目前中國的城鎮人口已經占2/3，也就是說大部分人住在城市中，城市發展的重點已經從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效，發展理念和發展方式也要相應轉變。

未來，城市從規劃、建設到管理，將會有一個系統性的變革，這種發展理念簡單來說就是“以人為本”。

過去的城市規劃者和管理者著眼于先有企業后有人，也就是更注重產業發展和工業化，所以會把為企業打造環境作為重點。比如當年我們在沿海確定了14個開放城市，怎么才能讓它們發展起來？已有的城市投資環境無法給進駐的企業提供必要的基礎設施條件，但是又沒有太多資金對整個城市進行改造，所以就打造一個小環境，每個城市選一塊地做技術經濟開發區，再賦予政策優惠，從而吸納企業投資建廠，城市化也就帶動起來了。

當時的城市發展以企業為核心，以產業發展需求作為城市規劃和城市管理的重點。而現在，我們強調“以人為本”，因為城市發展的主要驅動力變成了科技創新，其第一要素就是人力資源。新興產業和未來產業的布局，以及傳統產業的改造，人力資源都發揮著第一地位的作用。

過去是人隨產業走，現在是產業隨人走，所以城市建設就要更加關注人才區位條件，人才吸引力成為評價城市的重要因素。而城市作為服務人的重要空間，各方面的配置也要滿足人民日益增長的高品質需求。

此次會議強調要“更加注重以人為本”，就是要從理念上把“以人為本”突出到一個新高度，讓大家更加重視。

并非所有城市都適合打造成制造業城市

NBD：此次會議提出，要發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。目前都市圈發展情況如何，未來需要作出哪些調整？

樊杰：從中國整體的城市發展來看，未來最具活力的區域仍然是京津冀、長三角、大灣區、成渝這四個頂點城市群及其所圍成的區域，包括其中的長江中游城市群和中原城市群，構成了一個菱形結構。

中央城市工作會議在談到城市發展時，要求組團式、網絡化發展，就是每個中心城市要更多考慮衛星城以及都市圈的建設，在城市群內形成大中小的網絡化結構。

過去的城市群或者都市圈建設，很多地方仍然只是把中心城市做大，周邊城市反而在強大的虹吸效應下增長態勢不理想，有的甚至衰竭。在過去的城市群發展過程中，一枝獨秀符合城市競爭的地方需求，但長遠來看，這種模式不能再繼續下去。

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NBD：會議提到，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設；此前二十屆三中全會也提出，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展。您認為接下來縣城應該如何發展？

樊杰：我們現在強調制造業和實體經濟，但并不是每個城市都適合發展。如果把一個省份分成三到五個板塊，這些板塊內的中心城市才有能力成為具有實力的工業經濟中心，而另外一半的地級市以及絕大部分的縣城更多是發揮服務功能，包括區域性的基本公共服務和相對高層級的服務業。

我國的縣城類型太多，區域差別非常大，不能簡單地說以縣城為重點推進城鎮化，而是要因地制宜、強調分類。

具有產業經濟活力的縣城主要分布在較為發達的地區以及鄰近中心城市的區域，這些縣城通過與中心城市的產業融合，可以實現較好的發展。

但是對于遠離中心城市的一些縣城，特別是西部地區的縣城，其主要功能應當是承擔當地農副產品的加工以及流轉，也可以因地制宜地發展能源建設、旅游業、生活性服務業等，重要的是按照不同的功能定位形成城市自己的品質和特色。

共建綠色低碳、可持續、低成本的城市

NBD：近年來，隨著氣候變化加劇，暴雨洪澇頻發影響城市安全，干旱也可能影響城市電力供應，當初城市規劃建設為何沒有考慮到這些問題？

樊杰：中央這次專門提出建設安全可靠的韌性城市，說明這確實已經是一個有待解決的問題了。

理論上來講，安全應該在城市發展的規劃建設階段就應當充分考慮，這是最基本的要求。過去幾十年我們的城鎮化速度很快，但城市并不是高質量發展的，從地下管網、地面配套，甚至我們居住的房子，各方面都存在一些歷史遺留的工程性問題，甚至是全局性的規劃布局問題。

當風平浪靜的時候，質量問題不會顯現，但在當前氣候變化的背景下，極端天氣頻發，城市就出現了一系列挑戰，問題就暴露出來了。

以極端暴雨導致的城市洪澇災害為例，這不僅是中國城市的問題，也是世界各國城市普遍面臨的問題。從根源上講，我們過去在城市規劃時候并沒有考慮氣候變化，因為氣候在當時并不是一個重要的影響因素，最近一些年才愈發嚴重。

比如我最近做的一個研究，平坦的土地是以往我們教科書上指明的建設城市有利的地形條件，所以城市建設優先選擇平坦地勢，但當洪澇發生時，恰巧是這些地區排水不暢，而有一些緩坡的地方反而受損較小。并且大多數城市在規劃之初，地下管網的排水能力并沒有將極端暴雨作為重點考慮。

熱浪也是極端氣候變化帶來的災害之一。城市本身就是一個熱島，往往離城市中心越近的地方熱島效應越突出，建筑玻璃的反射光也在給城市加熱。40多年前，北京市中心和郊區溫度差大約是兩度，而現在至少已經翻了一番，市區特別是城市中心地區從一個熱島變成了“烘箱”“火爐”。

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NBD：此次會議提到要建設安全可靠的韌性城市，您長期研究資源環境承載力評價，從城市管理角度而言，如何提高城市安全和韌性？

樊杰：首先是基于自然的解決方案，建設綠色低碳、可持續、低成本的城市。

現在很多城市都有大型廣場，但其實把它們作為綠地，有機分布在城市中，是更合理的布局。通過廊道和綠帶將城市與周邊區域的綠色生態系統銜接，可以形成風道和冷源，改善城市小氣候，遇到洪災時也能發揮海綿城市的作用。

不要一想到解決問題就要大規模投資，各個城市的自然條件不同、所處的生態地帶也不同，要根據實際情況處理，這是一個很重要的理念。

第二個方面是工程設施治理。前段時間我參加一個學術會議了解到，我們有的城市連地下管網的基本信息都不掌握，這種情況下如何保證城市的安全和韌性？所以從工程上來講，首先要摸清城市各種設施的配置現狀，診斷它出現了哪些問題，哪些地方是薄弱環節，并制定相應的維護措施。

在推進過程中，最好能夠全社會共同參與，而不是簡單地由規劃者和政府管理者決定。要把它作為一個社會行動共同推動，大家一起共建綠色安全的城市。