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地方債中央不兜底：高風險地區將財政重整

每日經濟新聞 2016-11-15 01:00:10

11月14日，又一關于地方債的重磅文件出臺。國務院辦公廳當日對外公布《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。

◎每經記者胡健

11月14日，又一關于地方債的重磅文件出臺。國務院辦公廳當日對外公布《地方政府性債務風險應急處置預案》(以下簡稱《預案》)，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。

《每日經濟新聞》記者梳理后發現，圍繞地方債務風險防控，此次最引人關注的當屬“必要時依法實施地方政府財政重整計劃”。

《預案》明確，對于實施財政重整計劃的地區，除必要民生以及政府運轉支出外，視債務風險等級，其他支出應保持“零增長”或者大幅削減。當級地方政府還得暫停土地出讓收入的各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于還債。必要的時候，還可以處置國有股權等政府資產用于還債。

此外，《預案》明確，對于地方債務，中央實行不救助原則；對屬于離任領導的責任也要依法追究。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮告訴《每日經濟新聞》記者，此次政策的出臺是地方債治理向前邁出的一大步，明確了相關方的責權利，使得地方政府在舉債之前要先想好償還問題，倒逼地方規范舉債。

并非債務亮“紅燈”

“今后，我國GDP和地方財政收入仍繼續保持中高速增長，為地方政府債務風險防控提供了根本支撐。”就在本月初，財政部有關負責人介紹地方債情況時如是說道。

財政部數據顯示，截至2015年末，我國地方政府債務16萬億元，如果以債務率(債務余額/綜合財力)衡量地方政府債務水平，2015年地方政府債務率為89.2%，低于國際通行的警戒標準，預計到2016年末負債率不會出現大的變化。

11月14日，財政部有關負責人就出臺《預案》答記者問時表示，地方政府債務管理取得了積極成效，風險總體可控。但當前地方政府債務領域也出現了一些新的問題，主要是局部地區償債能力有所弱化，個別地區債務率超出警戒標準，違法違規融資擔保現象時有發生，一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等，需要引起重視。

接近財政部的人士向《每日經濟新聞》記者表示，《預案》的出臺，意味著我國政府債務管理形成了“閉環”，在此前規范地方政府舉債融資、實施債務限額管理、納入預算管理等舉措基礎上，從風險預警和應急處置環節加大了對地方舉債的剛性約束。

鄭春榮分析指出，中國有近300個地級市、2800多個縣以及4萬多個鄉鎮，各地經濟發展水平不一，不排除某些地區發生政府債務違約現象。《預案》的出臺，并不是說明我國地方政府債務有所謂的危機，而是從規范管理的角度，防止、控制債務風險。

強化省級政府責任

值得注意的是，《預案》明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。

鄭春榮分析說，當前我國地方政府債務量最大的是地級市和縣級政府。強化省級政府責任，有利于避免出現中央政府的信息不對稱。

哪些債務適用此項政策呢？財政部有關負責人的解釋為：納入限額管理的地方政府債務，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務；清理甄別認定的存量或有債務，包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

針對不同債務類型，處置的辦法也有區別，比如，地方政府債券由地方政府依法承擔全部償還責任。

此外，對非政府債券形式的存量政府債務，《預案》稱，債務人為地方政府及其部門的，必須在國務院規定的期限內置換成政府債券，地方政府承擔全部償還責任。若債權人不同意在國務院規定的期限內將償債義務轉移給地方政府的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回，地方政府作為出資人在出資范圍內承擔有限責任，依法實現債權人的風險和收益相匹配。

而對存量或有債務中的擔保債務，財政部有關負責人表示，按照《擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

“這一規定有利于商業銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風險意識，不要再有‘萬一債務違約，上級政府一定會來救助’的不良預期。”鄭春榮說。

建立四級響應機制

《每日經濟新聞》記者注意到，《預案》提出，根據政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，將地方債務風險事件劃分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)四個等級。

《預案》還特別提到，當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處置。

針對每一個級別，《預案》分別給出了4~6種情形，只要滿足其一，便可界定。

以Ⅰ級(特大)債務風險事件為例，是指出現省級政府發行的地方政府債券到期本息兌付出現違約以及省級或全省(區、市)15%以上的市縣政府無法償還地方政府債務本息，或者因償還政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出等五種情形。

《預案》明確，對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處置。具體辦法包括在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用于償債等。

前述財政部有關負責人表示，對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。

領導離任亦可追責

在應急處置方面，財政重整計劃最為顯眼。財政重整是指高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

前述財政部人士表示，實施債務高風險地區財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍采用的做法。

《每日經濟新聞》記者發現，只要出現Ⅳ級(一般)債務風險事件，市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，就可以啟動財政重整計劃。并且，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

具體而言，《預案》規定，財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級，本級政府其他財政支出應保持“零增長”或者大力壓減。具體涉及以下幾個方面：

一是“三不一退”，即不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設立各類需要政府出資的投資基金，已經設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實；二是“削減經費”，包括實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢、差旅、勞務等各項支出；三是“縮編裁員”，即機關事業單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；四是“清理補貼”，即暫停地方自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，清理各類對企事業單位的補助補貼。

另外，地方政府還得暫停土地出讓收入各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于還債。

根據《預案》，財政重整“工具欄”還包括處置政府資產。《預案》對此的規定是：指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

鄭春榮指出，財政重整走向前臺是地方債管理向前邁出的一大進步。以稅收為主體的財政收入具有穩定性，因而解決地方債務風險的根本是解決流動性危機，財政重整計劃帶有一定的懲罰性，同時也給地方政府收支行為劃出了“紅線”，形成了硬約束。

此外，《預案》對如何追責的規定也是一大亮點。根據《預案》，只要發生四級以上的地方債風險事件，就要適時啟動債務風險責任追究機制，不僅依法追究本屆政府任內相關責任人的行政責任，還明確規定政府主要領導同志不得重用或提拔，對屬于離任領導的責任也要依法追究。

在鄭春榮看來，原來地方政府通過各種方式舉債，處在一種“軟約束”狀態。而地方債管理形成“閉環”后，明確了責權利，強化了上級政府的責任，地方舉債將進入更好的運行軌道。

中國債務并未亮紅燈局部地區存風險

地方政府債務率89.2%

中國政府債務率38.9%

“中國版”財政重整到底怎么整

財政重整實施原則：除必要民生及政府運轉支出，其他支出“零增長”或大幅削減

財政重整啟動條件：出現Ⅳ級(一般)債務風險事件、債務付息超過當年預算10%等

地方債風險管理三大挑戰（截至2015年底）