集體土地建租賃房有“授人以漁”的紅利效應

每經編輯｜李宇嘉 ?    

李宇嘉  

集體土地建租賃房開始“落地”。北京發布《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》，提出2017~2021年供應1000公頃集體土地，建設租賃住房。也就是，北京未來5年供應1300公頃土地、建設50萬套租賃住房的規劃中，集體建設用地供應和建設占比就達76.9%。

2017年8月，國土部發文，選擇北京等13個城市作為集體土地建設租賃住房的首批試點城市。時隔不到3個月，北京試點方案就新鮮出爐。近日據悉，鄭州也提出“在外來人口、租賃需求集中的鄭東新區及托管區域，運營一批集體租賃住房項目”，并明確承租人申領居住證、租滿3年后可享有規定的市民待遇及社會保障。預計，其他11個城市將后續推出試點方案。

集體建設用地建租賃住房，這是貫徹十九大提出的“加快構建多層次供給、多渠道保障和租購并舉住房制度”的重要內容。也就是說，集體土地是“購租并舉”住房新制度重要的供給層次和保障渠道。

基于增加低租金租賃住房，滿足廣大新市民（以外來人口和大學畢業生為主）“扎根”城市的訴求，集體土地此種入市模式的意義更加彰顯。另外，建設租賃住房將是我國集體土地“同地同權”入市改革的重大突破，也是十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”改革的重大突破。

更重要的是，村集體、村民掌握集體建設用地入市的主導權（或是項目申報主體，或聯營社會資本開發中股權不低于51%），從而找到“三農”分享城市化紅利的路徑。

土地“二元”制度下，城市國有土地與農村集體土地，存在巨大的“級差地租”，即便相鄰也不例外。近兩年，熱點城市房價快速上漲，“級差地租”的鴻溝加深、加寬。由此，一邊是大城市近5年住宅供地完成率不足60%，住房供應嗷嗷待哺，房價上漲明顯，廣大新市民住房問題突出；另一邊則是，城市郊區或外圍（城區內也有）集體建設用地低效閑置、亂象叢生，而農民和村集體也無法分享城市化紅利。此外，突破土地“二元”用途管制的利益誘惑下，集體建設用地“房地產化”如火如荼，最典型的就是“小產權房”等違法建筑遍地開花。結果違法交易、租賃頻繁，建筑消防安全隱患突出，區域土地成片利用和統一規劃被阻斷。

據筆者調研，大城市存量集體建設用地，要么建“小產權房”，要么村集體私下違規簽協議，低價租給企業建廠房或倉庫，不僅無系統的土地和空間規劃，還造成污染和淘汰產業復歸，安全隱患突出（如大興火災），收益也很低，典型的野蠻生長和“瓦片經濟”。由此，不管是同地同權入市，還是建設城鄉統一的用地市場，或是“三農”分享城市紅利，集體建設用地既有的利用是風險隱患巨大、不可持續、低效粗放的“共輸”格局。2010年，為緩解公租房用地上的壓力，國土部批復北京、上海作為集體建設用地建設公租住房的首批試點。此后，北京推進力度很大，平房鄉、唐家嶺、太舟塢等5個集體建設用地試點，合計建設公租房1.28萬套。

但是，政府主導的公租房收益太低，建設進程緩慢，投資回收期長（10年以上），加上銀行對“兩權”（集體土地經營權、農民住房財產權）抵押非常謹慎。由此，村集體和社會投資選擇觀望，公租房建設試點并不理想。從2010年啟動至今，北京唐家嶺土井村公租項目仍未入市，平房鄉項目也未入住，目前兩個項目還在等待驗收。集體土地入市之所以陷入困局，很大程度上在于國家對“好經念歪”的顧慮，即農民要分享紅利，但由于其處于弱勢地位，而基層政府利用土地的主動權大、方式多樣，內在激勵高，與資本和開發商合謀，侵害農民利益在過往普遍存在。于是，集體土地入市試點小心謹慎，即便原地踏步，也不能出現侵害農民利益的現象。

筆者認為，集體土地建租賃房，這是一條風險可控、具有最大公約效應的可行路徑。

首先，集體建設用地規模很大。在建設用地分布上，很多城市的集體和國有基本“對半開”。盡管亂象叢生、違法建筑遍地，但這些土地早已卷入城市化大潮。當前要做的是，基于國家對于集體土地入市的大方向（同地同權、統一用地市場、農民分享城市化紅利等），基于多方利益訴求，找到最大公約數，將這部分已經市場化或半市場化、偽市場化的土地和空間與廣大新市民、無房戶的有效需求對接起來。相比近年來由中高收入階層、投資和投機需求主導的樓市繁榮，這樣的供需匹配是最有效的匹配，也是房地產的長效機制，更符合供給側結構性改革的要求。

另外，這些土地成本非常低（甚至零成本），早已完成了“三通一平”、“七通一平”。

從既有使用價值較低的現實出發，針對城市居民的、市場化導向的租賃住房開發，能夠產生巨大的紅利效應，不僅能夠覆蓋再利用的各項成本，還能調動起村集體、村民和社會資本的積極性。

更重要的是，租給代表和保持城市產業持續競爭力的人力資本，能夠保護這個經濟區域的長期增長潛力，補位中短期內商品房市場從高位下滑。

其次，不管是國土部指導各地試點的文件中，還是北京的案例中，均規定村集體和村民的絕對主導權，即他們或者作為租賃項目申報主體，或者在與社會資本的聯營公司中占不低于51%的股權，均明確指向，要尊重村集體和村民入市意愿，確保他們分享城市紅利。

再次，規定“只租不售”、單次租期不超過10年（杜絕“以租代售”），杜絕了資本的覬覦、杜絕了“房地產化”。

最后，集體建設用地地價本身就非常低，國家文件還規定，租賃房開發采取“出讓金返還，只交稅金”的模式，再加上與市場租賃完全接軌，投資的收益率可達10%左右，社會資本和村集體、村民參與積極性提高了。

更重要的是，相比一次性補償的征收模式，建租賃房并分享租金收益是以漁網（租賃房）補償獵槍（種糧食、開辦集體企業），具有長期分享城市化紅利的效應。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）