每經熱評丨經濟區與行政區適度分離 以都市圈改革增強區域發展活力

每經特約評論員 陳憲

“加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力”是中央經濟工作會議提出的2025年九項重點任務之一。為了實現這一目標，必須“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略的疊加效應，積極培育新的增長極”。筆者認為，在城市集群、區域集群的發展背景下，新的增長極將不再是單個城市，而是能夠顯著提升區域經濟發展優勢、創新能力以及輻射帶動作用的都市圈。

2019年初，國家發展改革委發布了我國首個關于都市圈規劃建設的文件——《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》。該文件指出，都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。這個定義不僅與國際和國內的城市研究成果一致，還反映了我國城市區域空間結構演化的實際情況。

這一定義強調，都市圈的空間范圍與通勤圈密切相關，而與行政區劃沒有直接關系。“職住平衡”理論為城市從中心城區到都市圈的演化提供了理論依據。隨著城市的發展，中心城區逐漸變得“人滿為患”，郊區及周邊新城鎮逐步興起，提供更多的居住空間。為了縮短通勤時間，軌道交通迅速發展。如今，都市圈范圍內的城市通過軌道交通（如地鐵、輕軌、城際鐵路）緊密相連，形成了“軌道上的城市”格局。隨著軌道交通技術的進步，1小時通勤圈的范圍也將不斷擴大。

由于歷史和體制原因，中國的城市通常具有嚴格的行政區劃，城市作為行政區劃單位，實行統一的行政管理體制。這一體制具有其獨特的優勢，尤其是在應對突發事件時尤為重要。然而，從城市功能和發展角度來看，城市的第一屬性應是經濟和社會功能單元，行政區劃管理應服務于這一功能。換句話說，都市圈并非若干行政區劃的簡單疊加，而是在更廣泛的區域協調和創新框架下，推動制度改革、優化規劃建設，進而促進區域協同發展和治理。

都市圈以中心城市為核心，逐步與相鄰城市實現一體化、同城化。中心城市和周邊城市依舊存在行政區劃上的區分，但都市圈作為一個經濟功能區，其本質上不依賴于行政區劃的簡單疊加，而是具有獨特的空間結構和發展規律。近年來，國家發展改革委已批復十四個都市圈的發展規劃，都市圈正逐步成為我國城市區域規劃建設的主要空間形態與經濟增長極。

2021年10月，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）發布，提出“探索經濟區與行政區適度分離改革”的構想。這是中央政府首次在規劃文件中明確提出經濟區與行政區之間關系的改革，并就經濟管理權限與行政區范圍的適度分離作出了具體要求。例如，《綱要》中指出，“允許能源、電信、醫療等行業有序提供跨行政區服務”。城市向經濟功能區的演化，必然使都市圈成為區域經濟發展的核心，推動區域內經濟社會生活的協調發展。

經濟區與行政區適度分離改革，體現了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的改革指導思想。這一改革為都市圈的建設提供了理論和實踐支持。都市圈打破了行政區劃限制，跨區域發展，是經濟區與行政區適度分離改革的產物，體現了自然和經濟規律的協調融合。都市圈的構建不僅是大城市和中心城市演化的過程，也涉及將大城市與周邊城市、鄉鎮融合，形成一個多中心圈層結構的經濟社會功能區。

經濟區與行政區適度分離改革具有深遠的意義。

首先，這有助于優化城市和區域的空間結構。當前，國家發展改革委已批復多個省會（計劃單列市）都市圈的規劃，但許多省會城市及計劃單列市面臨空間結構不合理的問題，影響了其發展潛力。通過都市圈規劃建設，尤其是基礎設施建設的提升，能夠實現資源要素的自由流動，為全國統一大市場的建設打下基礎。

其次，都市圈有助于形成若干戰略性空間布局，推動高質量發展的區域集群形成。京津冀、長三角、大灣區和成渝等都市圈正在成為我國科技和產業創新的策源地，成為現代化產業體系和經濟體系建設的重要載體。

再者，都市圈有助于推動基本公共服務和社會保障的均衡發展，實現公共服務的普惠性和整體提升，產生區域乃至全國的共同富裕示范效應。

最后，都市圈的建設促進了自然生態和社會生態的協同治理。在新時代社會治理和生態治理的背景下，跨行政區劃的治理模式成為提升社會和自然環境管理效能的關鍵。都市圈的協調發展為社會生態、自然生態的雙重治理提供了有力支持。

（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，中國發展研究院和深圳行業研究院研究員）